Anvisningar för utarbetande av regeringspropositioner

I avsnittet redogörs kort för de orsaker som har lett till att fördraget beretts på nationell nivå, inom EU eller bilateralt. Det kan t.ex. vara fråga om brister i internationella normer eller EU-normer eller om en fråga som behöver organiseras genom mellanstatliga överenskommelser. En bakomliggande faktor kan också vara rättspraxis vid EU-domstolen eller Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna eller någon annan internationell domstol.

De olika faserna av beredningen av fördraget ska beskrivas kort. Det ska av avsnittet framgå hur och var fördraget har beretts på internationell nivå. Det är bra att föra fram vilka som varit de mest centrala problemen under förhandlingarna och hur de eventuellt har lösts.

Om fördraget har beretts i EU-organ eller om EU annars har deltagit i förhandlingarna kring fördraget, redogörs också för beredningen i EU. Om EU-lagstiftning är kopplad till genomförandet av fördraget, ska det anges här.

I fråga om beredningen på nationell nivå ska de faser som föregått godkännandet av fördraget tas upp. Detta innebär uppgifter om den förhandlingsdelegation som tillsatts för förhandlingarna och dess verksamhet samt om fullmakter att underteckna fördraget. Det är bra att i avsnittet kort ta upp vilka frågor Finland lyft fram vid förhandlingarna. Om ställningstaganden eller anvisningar inför förhandlingarna har beretts i en separat arbetsgrupp, i ett motsvarande organ eller i ett ministerutskott, nämns också detta. Det ska sörjas för att Projektportalen har länkar till statsrådets skrivelser till riksdagen gällande EU:s externa avtal och att länkarna finns tillgängliga på statsrådets eller ministeriets offentliga webbplats.

I 58 § i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) finns bestämmelser om landskapets deltagande i förhandlingar angående fördrag och om att landskapsregeringen ska underrättas om förhandlingar i fråga om angelägenheter som faller inom landskapets behörighet eller som annars kan ha särskild betydelse för landskapet. Om Ålands landskapsregering har underrättats om fördragsförhandlingar eller om landskapet Åland har deltagit i förhandlingarna t.ex. som ledamot i en delegation eller på annat sätt, ska detta nämnas.

Om det för ikraftsättande av ett fördrag behövs materiell lagstiftning, ska avsnittet ta upp beredningen också av den lagstiftningen. Om det dock är fråga om ett mer omfattande lagstiftningsprojekt, om beredningen annars sker fristående från beredningen av fördraget eller om den behövs av andra skäl, kan avsnittet om beredningen av lagstiftningen skrivas i ett särskilt avsnitt efter detta avsnitt. Avsnitt 1 ges då rubriken ”Bakgrund och beredning” och avsnittet om beredningen av den nationella lagstiftningen får rubriken ”Beredningen av den nationella lagstiftningen”. Sistnämnda avsnitt skrivs i enlighet med anvisningarna för utarbetande av en proposition med grundläggande struktur i huvudavsnitt IV, avsnitt 1.2.

I avsnittet redogörs kort för fördragets målsättning. I avsnittet presenteras också i huvuddrag de centrala bestämmelser i fördraget genom vilka målen är tänkta att bli uppnådda. En redogörelse för bestämmelserna i fördraget och deras förhållande till lagstiftningen i Finland ges i avsnitt 6 (Bestämmelserna i fördraget och deras förhållande till lagstiftningen i Finland).

I avsnittet redogörs för vilken metod som valts för att sätta ikraft statsfördraget eller den internationella förpliktelsen och grunderna för detta. Om materiell lagstiftning inte behöver ändras, konstateras i avsnittet endast att de bestämmelser i avtalet som hör till området för lagstiftningen föreslås sättas i kraft genom en blankettlag, t.ex. på följande sätt:

I propositionen föreslås det att riksdagen godkänner avtalet/protokollet. Propositionen innehåller också ett förslag till så kallad blankettlag genom vilken de bestämmelser i avtalet/protokollet som hör till området för lagstiftningen sätts i kraft.

Om tillämpningen av fördraget utöver ikraftträdandebestämmelser förutsätter några enskilda materiella bestämmelser, är det möjligt att använda en blandad författning för ikraftsättandet. I avsnittet motiveras då behovet av en blandad författning.

Om ikraftsättandet av fördraget förutsätter materiell lagstiftning som sträcker sig längre än till enskilda bestämmelser, nämns det här, men specialmotiveringen till lagförslagen skrivs i avsnitt 7 (Specialmotivering till lagförslaget) i enlighet med de anvisningar som ges i huvudavsnitt IV, avsnitt 7.

Om det föreslås att fördraget eller några av dess bestämmelser ska tillämpas temporärt för Finlands del, ska detta nämnas i avsnittet. Detsamma gäller om det föreslås ett förbehåll, en förklaring eller ett meddelande i fördraget.

I avsnittet beskrivs de huvudsakliga konsekvenserna av att fördraget sätts i kraft. Om det för ikraftsättandet av fördraget föreslås materiella lagar som bedöms ha konsekvenser utanför fördraget, redogörs för de förväntade konsekvenserna också av dessa lagar.

Se proposition med grundläggande struktur, huvudavsnitt IV, avsnitt 6.

Avsnittet ska skrivas enligt samma anvisningar för specialmotivering som för en proposition med grundläggande struktur. I avsnittet redogörs kort för bestämmelserna i statsfördraget eller en annan internationell förpliktelse. Innehållet i fördraget tas upp kapitelvis eller grupperat på något annat sätt. I avsnittet förklaras hur bestämmelserna i fördraget förhåller sig till lagstiftningen i Finland. Det förklaras också vilka ändringar som ikraftträdandet av fördraget eventuellt förutsätter i finsk lagstiftning eller vilka andra lagstiftningsåtgärder som förutsätts utöver ikraftsättandet.

Om det är fråga om ett blandat avtal, ska också EU:s befogenhet på området för bestämmelserna klargöras när innehållet i bestämmelserna presenteras. I typfallet redogörs för vilken lagstiftning EU har antagit på det område som bestämmelserna täcker, i syfte att definiera huruvida bestämmelsen helt eller delvis omfattas av EU:s exklusiva befogenhet. I fråga om EU:s blandade avtal är det viktigt att främst beskriva de bestämmelser som fortfarande hör till Finlands behörighet. I fråga om dem bör det också redogöras för vilket förhållande de har till lagstiftningen i Finland, t.ex. hur frågan har reglerats i den nationella lagstiftningen.

Enligt vad som sägs i anvisningarna för en proposition med grundläggande struktur, kan specialmotiveringen till en proposition med mindre omfattande sakinnehåll tas in i de viktigaste förslagen. Om det föreslås att ett statsfördrag eller någon annan internationell förpliktelse ska sättas i kraft genom en blankettlag, innebär detta att specialmotivering inte skrivs separat. En redogörelse för blankettlagen ges i stället i avsnitt 3 (De viktigaste förslagen).

Om det i lagförslaget ingår materiella bestämmelser eller om propositionen omfattar även andra lagförslag än ett förslag till blankettlag, skrivs motiveringen till de föreslagna bestämmelserna enligt anvisningarna om specialmotivering för en proposition med grundläggande struktur. Detta innebär bl.a. att frågan om det ska skrivas specialmotivering eller om det räcker med motivering i de viktigaste förslagen är beroende av innehållet i och omfattningen av det materiella ikraftsättandet. När det materiella ikraftsättandet inbegriper en bestämmelse som t.ex. enbart gäller behörig myndighet, fordras i allmänhet inte ett särskilt avsnitt med specialmotivering.

Avsnittet behövs endast om det vid ikraftsättandet av ett statsfördrag eller en internationell förpliktelse, utöver den blankettförordning som gäller ikraftsättandet av fördraget och ikraftträdandet av lagen, behövs bestämmelser på lägre nivå för att komplettera lagen. Då skrivs avsnittet enligt anvisningarna för en proposition med grundläggande struktur i huvudavsnitt IV, avsnitt 8.

Det ska av propositionen framgå när statsfördraget träder i kraft internationellt eller vid vilken tidpunkt det eventuellt redan har trätt i kraft.

Om fördraget ännu inte har trätt i kraft internationellt, anges i avsnittet de förutsättningar under vilka det träder i kraft. Eftersom det inte alltid är känt exakt vid vilken tidpunkt ett statsfördrag eller ett avtal träder i kraft internationellt, uttrycks ikraftträdandetidpunkten för lagen om sättande i kraft av fördraget eller avtalet t.ex. på följande sätt:

Det föreslås att den lag som ingår i propositionen ska träda i kraft samtidigt som avtalet träder i kraft, vid en tidpunkt som föreskrivs genom förordning av statsrådet.

I de fall då ett avtal redan trätt i kraft internationellt, ska avtalets förväntade ikraftträdandetidpunkt för Finlands del anges. Ikraftträdandetidpunkten kan då i motiveringen uttryckas t.ex. på följande sätt:

Det föreslås att den lag som ingår i propositionen ska träda i kraft samtidigt som avtalet träder i kraft för Finlands del, vid en tidpunkt som föreskrivs genom förordning av statsrådet.

Om avtalet tillämpas temporärt eller avses bli tillämpat temporärt, nämns också detta i avsnittet. I fråga om temporärt tillämpande berättas vilka bestämmelser som tillämpas temporärt eller föreslås bli tillämpade temporärt och från och med vilken tidpunkt de börjar tillämpas temporärt.

I avsnittet är det bra att också redogöra för vilka andra parter som förbundit sig till avtalet, eftersom det är av betydelse för ikraftträdandet. Detta kan göras t.ex. genom angivande av hur många parter som redan har godkänt avtalet. Om det är fråga om ett av EU:s externa avtal, ska det i avsnittet också anges att EU redan är part i avtalet, eller ges en uppskattning av när EU kommer att bli part.

Bifall av Ålands lagting behövs för en författning om ikraftsättande av ett fördrag, om fördraget innehåller en bestämmelse i en fråga som faller inom landskapets behörighet. Närmare anvisningar om begäran om bifall av lagtinget ingår i Valtiosopimusopas. I avsnittet ska det nämnas till vilken del bestämmelserna i fördraget faller inom landskapets lagstiftningsbehörighet. Detta görs normalt genom en jämförelse med de lagrum i självstyrelselagen för Åland som gäller Ålands lagstiftningsbehörighet.

Om fördraget inte innehåller bestämmelser som faller inom Ålands behörighet, ska också detta konstateras.

I avsnittet redogörs för hur förpliktelserna i fördraget är avsedda att följas upp internationellt, inom EU och nationellt. Det är främst multilaterala avtal som kan innehålla en bestämmelse om periodiska rapporter eller annan uppföljning.

Se proposition med grundläggande struktur, huvudavsnitt IV, avsnitt 11.

Med tanke på godkännande och ikraftsättande av fördrag är det viktigt att de fördragsbestämmelser som hör till området för lagstiftningen behandlas och motiveras i avsnittet om behovet av riksdagens samtycke med beaktande av grundlagsutskottets vedertagna tolkning. Avsnittet ska skrivas med hänsyn till hur saken motiveras på annat ställe i propositionen. Om det redan i motiveringen till de enskilda artiklarna i avsnitt 6 i propositionen (Bestämmelserna i fördraget och deras förhållande till lagstiftningen i Finland) ingående förklarats att bestämmelserna hör till området för lagstiftningen, räcker det att i avsnittet ta in ett kort sammandrag av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen. Att enbart konstatera att fördraget innehåller bestämmelser som hör till området för lagstiftningen är inte tillräckligt med tanke på riksdagens beslutsfattande och tillämpningen av fördraget. I avsnittet redogörs på motsvarande sätt för de eventuella andra orsaker som enligt grundlagen kräver riksdagens godkännande.

I fråga om EU:s blandade avtal bör det fästas vikt också vid befogenhetsfördelningen mellan EU och dess medlemsstater. Eftersom blandade avtal innehåller bestämmelser som hör till såväl EU:s som en medlemsstats befogenhet, ska de bestämmelser som hör till EU:s exklusiva befogenhet först skiljas från andra bestämmelser i fördraget. Detta sker genast i början av avsnittet, redan före bedömningen av vilka bestämmelser som hör till området för lagstiftningen. Bestämmelser som hör till EU:s exklusiva befogenhet hör inte till riksdagens behörighet, och de godkänns därmed inte i Finland eller sätts i kraft här. Av den anledningen ska det i propositionen, åtminstone i huvuddrag, redogöras för till vilken del fördraget hör till en medlemsstats befogenhet. Om det i motiveringen till de enskilda artiklarna i avsnitt 6 i propositionen (Bestämmelserna i fördraget och deras förhållande till lagstiftningen i Finland) ingående redogjorts för befogenhetsfördelningen, räcker det att i avsnittet ta in ett sammandrag av befogenhetsfördelningen och de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen.

När det gäller fördragspropositioner används formen ”behandlingsordning” som rubrik för avsnittet, eftersom det är fråga om den ordning för fattande av beslut som ska iakttas när fördraget godkänns eller både den ordning för fattande av beslut som ska iakttas när fördraget godkänns och lagstiftningsordningen för den lag som gäller ikraftsättandet av fördraget.

I avsnittet redogörs det sammanfattningsvis för de fördragsbestämmelser eller andra internationella förpliktelser som är av betydelse med tanke på grundlagen. Vidare bedöms deras förhållande till grundlagen. Grundlagsutskottets praxis ska beaktas, och en redogörelse för den ska ges åtminstone genom hänvisningar till de utskottsutlåtanden som är mest relevanta med tanke på respektive fråga.

Om det råder osäkerhet om ett fördrags eller ett lagförslags grundlagsenlighet eller förhållande till människorättskonventioner, ska det i slutet av avsnittet tas in ett uttalande om att propositionen ska föras till grundlagsutskottet för behandling.

Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.

Om det däremot inte finns några tvivel om ett fördrags eller ett lagförslags grundlagsenlighet, behövs det ingen separat rubrik om behandlingsordningen, utan motiveringen kan slås samman med avsnittet om behovet av riksdagens samtycke.

I slutet av avsnittet om behovet av riksdagens samtycke ska det dock alltid ges en bedömning av behandlingsordningen för godkännande av fördraget och av lagstiftningsordningen för lagförslaget, t.ex. på följande sätt:

Eftersom avtalet inte innehåller bestämmelser som gäller grundlagen på det sätt som avses i 94 § 2 mom. eller 95 § 2 mom. i grundlagen, kan avtalet enligt regeringens uppfattning godkännas med enkel majoritet och förslaget till lag om sättande i kraft av avtalet godkännas i vanlig lagstiftningsordning.

Efter behandlingsordningen följer en kläm om godkännande av fördraget. Genom den begärs riksdagens godkännande av fördraget samt av eventuella förbehåll, förklaringar och meddelanden i de fall då de hör till riksdagens behörighet. Om propositionen gäller godkännande av flera fördrag, ska en kläm om godkännande skrivas för vart och ett av dem. Klämmen skrivs t.ex. på följande sätt:

Med stöd av vad som anförts ovan och i enlighet med 94 § i grundlagen föreslås det att riksdagen godkänner den i Wien den 24 november 2017 mellan republiken Finlands regering och Österrikes förbundsregering ingångna överenskommelsen om ömsesidigt skydd av säkerhetsklassificerad information.

När det är fråga om EU:s blandade avtal, begärs godkännande endast till den del bestämmelserna i avtalet hör till Finlands behörighet.

Med stöd av vad som anförts ovan och i enlighet med 94 § i grundlagen föreslås det att riksdagen godkänner det i Bryssel den 30 oktober 2016 upprättade strategiska partnerskapsavtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Kanada, å andra sidan, till den del det hör till Finlands behörighet.

Mallar för olika slags klämmar om godkännande finns i bilaga 2 i Valtiosopimusopas.

Klämmen om godkännande står före lagförslagen. Texten är följande:

Eftersom avtalet innehåller bestämmelser som hör till området för lagstiftningen, föreläggs riksdagen samtidigt följande lagförslag:

Om riksdagen föreläggs ett fördrag för godkännande av andra orsaker, t.ex. av den anledningen att riksdagens budgetmakt begränsas genom fördraget utan att det innehåller bestämmelser som hör till området för lagstiftningen, tas inget lagförslag in i propositionen.

Lagförslagen ska numreras. Det första förslaget är en lag om sättande i kraft av de bestämmelser i fördraget som hör till området för lagstiftningen.

Fördragstexten är en väsentlig del av propositionen och utgör ingen bilaga (se GrUU 61/2017 rd, s. 5). Om riksdagens samtycke, i det avsnitt som gäller behovet av riksdagens samtycke, med beaktande av grundlagsutskottets tolkningspraxis har begränsats så att en del av fördragstexten eller dess bilagor har ställts utanför samtycke, är det inte nödvändigt att fördragstexten till denna del tas in i propositionen (se t.ex. GrUU 18/2002 rd, GrUU 24/2004 rd, GrUU 16/2008 rd).

Fördragstexten tas in i propositionen som parallelltext, om finska inte är giltigt språk. Den finska fördragstexten finns då i den vänstra spalten och det giltiga språket (vanligen engelska) i den högra. Om finska är giltigt språk, ombryts fördragstexten vanligen i en spalt. Detsamma gäller för ombrytning av fördragstexten i en svenskspråkig proposition.