Hallituksen esitysten laatimisohjeet

Jaksossa kerrotaan, että esityksen valmisteluun on johtanut täytäntöönpanoa edellyttävä EU-säädös (direktiivi) tai täydentävää sääntelyä edellyttävä EU-säädös (asetus).

Jaksossa voidaan lyhyesti kuvata EU-säädöksen antamiseen johtaneet syyt, jos se on tarpeen esitykseen sisältyvien ehdotusten ymmärtämiseksi. Asian valmistelua koskevassa esityksen jaksossa 1.2 (Valmistelu) on linkit keskeisimpiin EU-säädöksen valmistelun asiakirjoihin, joista yleensä riittävällä tavalla käyvät ilmi syyt säädöksen antamiseen.

Jos täytäntöönpanosääntelyn tai täydentävän sääntelyn lisäksi ehdotetaan yksinomaan kansallisiin syihin perustuvaa sääntelyä, tämä ja syyt siihen on tuotava esille oppaan pääjaksossa IV kerrotulla tavalla.

Jakso on mahdollista jakaa alaotsikoihin esimerkiksi alla esitetyin tavoin.

Jaksossa on tiiviisti kuvattava EU-säädöksen valmistelu EU:n tasolla sekä otettava esitykseen linkit EU:n toimielinten keskeisiin valmisteluasiakirjoihin. Tällaisia asiakirjoja ovat erityisesti komission ehdotus EU-säädökseksi, vaikutusarvioinnit ja yhteenvedot sidosryhmäkuulemisista. Tässä voidaan tuoda esiin myös asiakirjat, jotka liittyvät EU:n säädösehdotusta edeltäneisiin vaiheisiin, kuten komission asiassa mahdollisesti järjestämään julkiseen kuulemiseen.

Lisäksi jaksossa on usein suotavaa kuvata Suomen keskeisiä neuvottelutavoitteita ja EU:n säädösehdotuksen käsittelyä Suomessa. Esitykseen on otettava linkit keskeisiin valmisteluun liittyviin kansallisiin asiakirjoihin. Näitä asiakirjoja ovat erityisesti U-kirjelmä ja mahdollinen E-kirje sekä jatkokirjeet, eduskunnan valiokuntien lausunnot ja yhteenvedot sidosryhmäkuulemisista. Esitykseen voidaan ottaa linkit myös EU:n säädösehdotuksen antamista edeltäneisiin kansallisiin asiakirjoihin, kuten Suomen vastaukseen komission järjestämässä julkisessa kuulemisessa.

Jaksossa on tehtävä selkoa EU-säädöksen täytäntöönpanoa tai EU-säädöstä täydentävää sääntelyä koskevan hallituksen esityksen valmistelusta ja valmistelun eri vaiheissa syntyneistä asiakirjoista samalla tavalla kuin perusrakenteisessa hallituksen esityksessä.

Lisäksi valmisteluun kuuluvana kuvataan tiiviisti mahdollista täytäntöönpanovaiheen yhteistyötä komission ja toisten jäsenvaltioiden kanssa.

Jaksossa esitetään EU-säädöksen (direktiivi tai asetus) tavoitteet ja keskeinen sisältö tarvittaessa asiaryhmittäin ja sisältöä kuvaavin väliotsikoin. Tavoitteista ilmenevät yleensä myös säädöksen vaikutukset.

EU-säädöksen sisällöstä tehdään jaksossa selkoa sen verran kuin esityksessä ehdotettavan sääntelyn kannalta on tarkoituksenmukaista.

Erityisesti on kerrottava, jättääkö EU-säädös kansallista liikkumavaraa täytäntöönpanossa. Liikkumavara voi ilmetä eri tavoin. Direktiivi saattaa esimerkiksi edellyttää jossakin asiassa lainsäädännön täysharmonisointia ja jossakin toisessa asiassa vähimmäisharmonisointia. Jälkimmäisessä tapauksessa se jättää jäsenvaltioille liikkumavaraa täytäntöönpanossa. Liikkumavara voi ilmetä myös siten, että jäsenvaltiolle on jätetty mahdollisuus valita jokin tietyistä EU-säädöksessä säädetyistä vaihtoehdoista tai mahdollisuus poiketa tietyistä EU-säädöksen säännöksistä. Jos EU-säädös jättää liikkumavaraa, liikkumavaran ala on kuvattava säännöskohtaisesti ja erityistä huomiota kiinnitettävä perus- ja ihmisoikeuksien kannalta merkitykselliseen sääntelyyn. (Ks. esimerkiksi PeVL 1/ 2018 vp, s. 3, PeVL 2/2018 vp, s. 4–5, PeVL 29/2018 vp, s. 3 ja PeVL 48/2018 vp, s. 6–7.)

Jaksossa on lyhyesti kuvattava myös EU-säädökseen mahdollisesti sisältyvät valtuutussäännökset, jotka koskevat komissiolle siirrettyä säädösvaltaa ja täytäntöönpanovaltaa eli valtuutuksia antaa delegoituja säädöksiä ja täytäntöönpanosäädöksiä.

Jaksossa on tiiviisti kuvattava esityksen kannalta merkityksellinen kansallinen nykytila eli lainsäädäntö ja käytäntö ja tehtävä selkoa siitä, miltä osin EU-säädös edellyttää muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. On tehtävä selkoa myös siitä, minkälaisia rajoituksia perustuslaki perusoikeussäännöksineen, muu lainsäädäntö ja Suomen oikeusjärjestys asettavat EU-säädöksen täytäntöönpanolle tai täydentämiselle.

Lisäksi on selvitettävä, mitkä EU-säädöksen säännökset eivät edellytä lainsäädännön muuttamista, ja kerrottava, miksi näin katsotaan. Kyse voi olla esimerkiksi tilanteesta, jossa vain osa direktiivin artikloista edellyttää uutta kansallista sääntelyä, kun katsotaan, että muilta osin voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö jo täyttää direktiivin vaatimukset. Tällöin on artiklakohtaisesti selostettava, miten voimassa oleva lainsäädäntö täyttää nämä vaatimukset. Tämä pätee myös sellaiseen asetukseen, joka edellyttää täydentävien säännösten antamista.

Jaksossa on esitettävä myös mahdolliset yksinomaan kansallisista syistä johtuvat tarpeet muuttaa lainsäädäntöä.

Jaksossa on tiiviisti selostettava, miltä osin säännösehdotukset johtuvat täytäntöönpanoa tai täydentämistä edellyttävän EU-säädöksen säännöksistä ja miltä osin sääntelyä mahdollisesti ehdotetaan yksinomaan kansallisten syiden vuoksi.

Siitä, miten EU-säädöksen säännökset ehdotetaan pantaviksi täytäntöön, on tehtävä selkoa. Keskeistä on kertoa, miltä osin esitys perustuu sellaiseen EU-sääntelyyn, joka ei jätä kansallista liikkumavaraa täytäntöönpanossa. Samoin on kerrottava, miten EU-säädöksen mahdollisesti sisältämä liikkumavara ehdotetaan käytettäväksi, ja perusteltava ehdotus. Erityisesti jos esitetään EU-säädöksen vähimmäistason ylittävää sääntelyä, tämä mainitaan ja esitetään perustelut sääntelylle. Jos liikkumavaraa ei ehdoteta käytettävän, myös tämä tulee kertoa.

Perusrakenteista hallituksen esitystä koskevien ohjeiden mukaisesti hallituksen esitykseen kirjoitetaan tiivis katsaus ehdotetun lainsäädännön pääasiallisista vaikutuksista.

Arvioiduista vaikutuksista on tuotava esille, mitkä niistä johtuvat säännöksistä, joita ehdotetaan EU-säädöksen täytäntöönpanemiseksi tai EU-säädökseen liittyvän täydentävän sääntelyn antamiseksi, ja mitkä mahdollisesti säännöksistä, joita ehdotetaan yksinomaan kansallisten syiden vuoksi.

Esityksen vaikutuksia esille tuotaessa on, erityisesti siltä osin kuin EU-säädös jättää kansallista liikkumavaraa, tehtävä selkoa myös siitä, miten liikkumavaran käytön arvioidaan vaikuttavan perus- ja ihmisoikeuksiin. Jos esitetään esimerkiksi EU-säädöksen vähimmäistason ylittävää kansallista sääntelyä, sääntelyn vaikutusten selvittäminen on keskeistä.

EU-säädöksen vaikutuksista julkaistuihin arvioihin on linkki asian valmistelua koskevassa esityksen jaksossa 1.2. Jos hallituksen esitys laaditaan jäsenvaltioita suoraan velvoittavan EU-säädöksen, kuten asetuksen, täydentämiseksi, joissakin tapauksissa voi olla aihetta, jos se on ehdotettavan täydentämislainsäädännön vaikutusten kuvaamiseksi ja ymmärtämiseksi tarpeen, esittää tiiviisti myös se, miten suoraan velvoittavan asetuksen ja täydentävän lainsäädännön yhdessä arvioidaan vaikuttavan.

Jaksossa kerrotaan muista pääasiallisista toteuttamisvaihtoehdoista, jotka ovat olleet esillä, ja niiden arvioiduista vaikutuksista erityisesti siltä osin kuin EU-säädös jättää kansallista liikkumavaraa täytäntöönpanossa.

Jaksossa selvitetään tarvittaessa ja mahdollisuuksien mukaan sitä, miten muut jäsenvaltiot – erityisesti muut Pohjoismaat – suunnittelevat toteuttavansa tai ovat toteuttaneet EU-säädökseen liittyviä täytäntöönpanotoimia. Selvitys on aiheellinen erityisesti EU-säädöksen niiden säännösten osalta, jotka jättävät liikkumavaraa täytäntöönpanossa.

Se, miten esitysluonnoksesta annetut lausunnot ovat vaikuttaneet esityksen lopulliseen sisältöön, on tärkeää tuoda esille erityisesti silloin, jos täytäntöönpanotoimia edellyttävä EU-säädös sisältää liikkumavaraa ja lausunnoissa on esitetty liikkumavaran käyttöä koskevia näkemyksiä.

Asiasisällöltään suppeassa esityksessä säännöskohtaiset perustelut voidaan esittää keskeisiä ehdotuksia koskevassa esityksen jaksossa 4.1.

Jaksossa selostetaan ehdotetun lain säännösten ja EU-säädöksen säännösten vastaavuus.

Direktiivin täytäntöönpanoa koskevan hallituksen esityksen liitteeksi suositellaan otettavaksi taulukko, jossa havainnollistetaan, miten direktiivi ehdotetaan pantavaksi täytäntöön.

Jos osa direktiivin säännöksistä jätetään täytäntöönpantavaksi lakia alemman asteisin säännöksin, perusteluissa selostetaan, miltä osin näin on tarkoitus menetellä. Tämä pätee myös toteutettaessa asetuksen edellyttämää täydentävää sääntelyä.

Ks. perusrakenteinen hallituksen esitys, pääjakson IV jakso 9.

Tilanteen mukaan tässä jaksossa kerrotaan myös mahdollisista toimeenpanoa ja seurantaa koskevista toimista EU:n tasolla. EU-säädökseen saattaa sisältyä esimerkiksi niin sanottu uudelleentarkastelulauseke, jonka mukaan komissio tarkastelee tietyn ajan kuluttua EU-säädöksen toimivuutta. Lisäksi EU-säädöksessä saatetaan edellyttää, että jäsenvaltiot toimittavat komissiolle tietoa lainsäädännön toimivuudesta.

Ks. perusrakenteinen hallituksen esitys, pääjakson IV jakso 11.

Ks. perusrakenteinen hallituksen esitys, pääjakson IV jakso 12.

Direktiivin täytäntöönpanoa koskevan hallituksen esityksen ponsi kirjoitetaan seuraavan esimerkin mukaisesti:

Koska – – direktiivissä on säännöksiä, jotka ehdotetaan pantaviksi täytäntöön lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus / hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Asetuksen täydentämistä koskevan hallituksen esityksen ponsi puolestaan kirjoitetaan seuraavan esimerkin mukaisesti:

Koska – – asetuksessa on säännöksiä, joita ehdotetaan täydennettäviksi lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus / hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Jos samassa hallituksen esityksessä ehdotetaan pantavaksi täytäntöön niin monta direktiiviä tai täydennettäväksi niin monta asetusta, että niiden nimien luetteleminen ponnessa tekisi ponnesta kömpelön, ponsi voidaan kirjoittaa esimerkiksi seuraavasti:

Koska – – koskevissa direktiiveissä (ja asetuksissa) on säännöksiä, jotka ehdotetaan pantaviksi täytäntöön lailla (ja joita ehdotetaan täydennettäviksi lailla), annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus / hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: