Hallituksen esitysten laatimisohjeet

Jaksossa kerrotaan lyhyesti syistä, jotka ovat johtaneet valtiosopimuksen valmisteluun kansainvälisellä tasolla, EU:ssa tai kahdenvälisesti. Kyse voi olla esimerkiksi puutteista kansainvälisessä normistossa tai EU:n normistossa tai asiasta, joka on tarpeen järjestää sopimuksin valtioiden välillä. Taustalla voi olla myös EU:n tuomioistuimen taikka Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tai muun kansainvälisen tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Valtiosopimuksen valmisteluvaiheet kuvataan tiiviisti. Jaksosta on käytävä ilmi, miten ja missä sopimusta on valmisteltu kansainvälisellä tasolla. Keskeisimmät neuvottelujen ongelmakohdat ja mahdolliset ratkaisut niihin on hyvä tuoda esiin.

Jos sopimusta on valmisteltu EU:n toimielimissä tai jos EU on muuten osallistunut sopimuksen neuvotteluihin, kerrotaan myös valmistelusta EU:ssa. Jos sopimuksen täytäntöönpanoon liittyy EU:n lainsäädäntöä, tuodaan se tässä jaksossa esiin.

Kansallisen valmistelun osalta on kerrottava vaiheista, jotka edeltävät sopimuksen hyväksymistä. Tämä tarkoittaa toisaalta tietoja neuvotteluja varten asetetusta neuvotteluvaltuuskunnasta ja tämän toiminnasta sekä sopimuksen allekirjoitusvaltuuksista. Jaksossa on hyvä tuoda lyhyesti esiin ne asiat, joita Suomi on neuvotteluissa pitänyt esillä. Jos neuvottelukantoja tai -ohjeita on valmisteltu erillisessä työryhmässä tai vastaavassa elimessä tai ministerivaliokunnassa, myös tämä mainitaan. On huolehdittava, että linkit EU:n ulkosuhdesopimuksia koskeviin eduskuntakirjelmiin ovat Valtioneuvoston hankeikkunassa ja nähtävissä valtioneuvoston tai ministeriön julkisella verkkosivulla.

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 58 §:ssä on säännökset maakunnan osallistumisesta valtiosopimuksia koskeviin neuvotteluihin ja tiedottamisesta maakunnan hallitukselle sen toimivaltaan kuuluvista tai maakunnalle muuten erityisen tärkeitä asioita koskevista neuvotteluista. Jos Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle on tiedotettu sopimusneuvotteluista tai Ahvenanmaan maakunta on osallistunut neuvotteluihin esimerkiksi valtuuskunnan jäsenenä tai muuten, tästä mainitaan.

Jos sopimuksen voimaansaattamiseksi on tarpeen antaa asiasisältöistä lainsäädäntöä, tässä jaksossa tehdään selkoa myös tämän lainsäädännön valmistelusta. Jos kyse on kuitenkin laajemmasta lainsäädäntöhankkeesta, valmistelu on muuten sopimuksen valmistelusta erillistä tai se on muusta syystä tarpeen, lainsäädännön valmistelua koskeva jakso voidaan kirjoittaa omana jaksonaan tämän jakson jälkeen. Tällöin jakso 1 otsikoidaan ”Sopimuksen tausta ja valmistelu” ja kansallisen lainsäädännön valmistelua koskeva jakso ”Kansallisen lainsäädännön valmistelu”.

Kansallisen lainsäädännön valmistelua koskevaa jaksoa kirjoitettaessa noudatetaan perusrakenteisen esityksen laatimista koskevissa oppaan pääjakson IV jaksossa 1.2 olevia ohjeita.

Jaksossa tehdään lyhyesti selkoa sopimuksen tavoitteista. Jaksossa selvitetään myös pääpiirteittäin ne sopimuksen keskeiset määräykset, joilla tavoitteita halutaan saavuttaa. Sopimuksen määräyksiä ja niiden suhdetta Suomen lainsäädäntöön selostetaan jaksossa 6 (Sopimuksen määräykset ja niiden suhde Suomen lainsäädäntöön).

Jaksossa kerrotaan valtiosopimuksen tai kansainvälisen velvoitteen valittu voimaansaattamistapa ja sen perusteet. Jos asiasisältöistä lainsäädäntöä ei ole tarpeen muuttaa, jakso kirjoitetaan vain toteamalla, että sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ehdotetaan saatettavaksi voimaan blankettilailla esimerkiksi seuraavasti:

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi sopimuksen/pöytäkirjan. Esitys sisältää myös ehdotuksen niin sanotuksi blankettilaiksi, jolla saatetaan voimaan sopimuksen/pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset.

Jos sopimuksen soveltaminen edellyttää joitakin yksittäisiä asiasisältöisiä säännöksiä voimaanpanosäännösten lisäksi, voimaansaattamistapana voidaan käyttää sekamuotoista säädöstä. Tällöin tässä jaksossa perustellaan tarve sekamuotoisen säädöksen käyttämiseen.

Jos sopimuksen saattaminen voimaan edellyttää myös yksittäisiä säännöksiä laajemman asiasisältöisen lainsäädännön antamista, se mainitaan tässä, mutta lakiehdotusten säännöskohtaiset perustelut kirjoitetaan esityksen jaksoon 7 (Lakiehdotuksen säännöskohtaiset perustelut) noudattaen tämän oppaan pääjakson IV jaksossa 7 annettuja ohjeita.

Jos sopimusta tai joitakin sen määräyksiä ehdotetaan sovellettavaksi väliaikaisesti Suomen osalta, jaksoon otetaan maininta tästä. Samoin mainitaan, jos sopimukseen ehdotetaan tehtäväksi varauma tai annettavaksi selitys tai ilmoitus.

Jaksossa kuvataan sopimuksen voimaansaattamisesta aiheutuvat pääasialliset vaikutukset. Jos sopimuksen voimaansaattamiseksi ehdotetaan annettavaksi asiasisältöisiä lakeja, joilla arvioidaan olevan sopimuksesta erillisiä vaikutuksia, myös näiden lakien arvioiduista vaikutuksista on tehtävä selkoa.

Ks. perusrakenteinen hallituksen esitys, pääjakson IV jakso 6.

Jakson kirjoittamisessa noudatetaan perusrakenteisen esityksen säännöskohtaisten perustelujen kirjoitusohjeita. Jaksossa selostetaan valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräykset tiiviisti. Sopimuksen sisältö selostetaan luvuittain tai muulla tavoin ryhmiteltynä. Jaksossa on tehtävä selkoa sopimusmääräysten suhteesta Suomen lainsäädäntöön. Samoin on selvitettävä, mitä muutoksia sopimuksen voimaantulo mahdollisesti edellyttää Suomen lainsäädäntöön tai mitä muita lainsäädäntötoimia sopimuksen voimaansaattamisen lisäksi edellytetään.

Jos kyseessä on EU:n sekasopimus, määräysten sisältöä selostettaessa selvitetään myös EU:n toimivaltaa määräysten alalla. Tämä tehdään tyypillisesti selostamalla, mitä lainsäädäntöä EU on antanut määräysten kattamalla alalla, sen määrittelemiseksi, kuuluuko määräys kokonaan tai osittain EU:n yksinomaiseen toimivaltaan. EU:n sekasopimusten osalta on keskeistä keskittyä kuvaamaan niitä määräyksiä, jotka edelleen kuuluvat Suomen toimivaltaan. Näiden määräysten osalta tulee selvittää määräysten suhde Suomen lainsäädäntöön esimerkiksi kertomalla, miten asia on säännelty kansallisessa lainsäädännössä.

Kuten perusrakenteista hallituksen esitystä koskevissa ohjeissa sanotaan, asiasisällöltään suppeassa esityksessä säännöskohtaiset perustelut voidaan esittää keskeisissä ehdotuksissa, mikä merkitsee, että jos valtiosopimus tai muu kansainvälinen velvoite ehdotetaan saatettavaksi voimaan blankettilailla, säännöskohtaisia perusteluja ei kirjoiteta erikseen vaan blankettilaista kerrotaan esityksen jaksossa 3 (Keskeiset ehdotukset).

Jos lakiehdotukseen sisältyy asiasisältöisiä säännöksiä tai esitykseen liittyy muitakin lakiehdotuksia kuin ehdotus blankettilaiksi, ehdotettujen säännösten perustelut laaditaan noudattaen perusrakenteisen esityksen säännöskohtaisista perusteluista annettuja ohjeita. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että asiasisältöisen voimaansaattamisen sisällöstä ja laajuudesta riippuu, onko kirjoitettava säännöskohtaiset perustelut vai riittävätkö perustelut keskeisissä ehdotuksissa. Esimerkiksi pelkästään toimivaltaista viranomaista koskevan säännöksen sisältävä asiasisältöinen voimaansaattaminen ei yleensä edellytä erillistä säännöskohtaisten perustelujen jaksoa.

Jakso on tarpeen vain, jos valtiosopimusta tai kansainvälistä velvoitetta voimaansaatettaessa on tarpeen antaa sopimuksen voimaansaattamista ja lain voimaantuloa koskevan blankettiasetuksen lisäksi jotakin täydentävää lakia alemman asteista sääntelyä. Tällöin jakso kirjoitetaan perusrakenteisen esityksen laatimista koskevan pääjakson IV jakson 8 ohjeiden mukaisesti.

Esityksestä tulee käydä ilmi, milloin valtiosopimus tulee kansainvälisesti voimaan tai milloin se mahdollisesti on jo tullut voimaan.

Jos sopimus ei ole vielä tullut kansainvälisesti voimaan, jaksossa on selostettava ne edellytykset, joiden täyttyessä sopimus tulee voimaan. Koska valtiosopimuksen kansainvälisen voimaantulon tarkkaa ajankohtaa ei aina tiedetä, voimaansaattamislain voimaantuloajankohta ilmaistaan esimerkiksi seuraavasti:

Ehdotetaan, että esitykseen sisältyvä laki tulee voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti sopimuksen kanssa.

Tapauksissa, joissa sopimus jo on kansainvälisesti voimassa, tulee selostaa sopimuksen arvioitu voimaantuloajankohta Suomen osalta. Tällöin perusteluissa voidaan voimaantuloajankohta ilmaista esimerkiksi seuraavasti:

Ehdotetaan, että esitykseen sisältyvä laki tulee voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin sopimus tulee Suomen osalta voimaan.

Jos sopimusta sovelletaan tai on tarkoitus soveltaa väliaikaisesti, myös tästä mainitaan voimaantulojaksossa. Väliaikaisen soveltamisen osalta kerrotaan, mitä määräyksiä sovelletaan tai ehdotetaan sovellettaviksi väliaikaisesti ja mistä hetkestä alkaen väliaikainen soveltaminen alkaisi.

Voimaantulojaksossa on hyvä tehdä myös selkoa muiden osapuolten sitoutumistilanteesta, koska tällä on merkitystä sopimuksen voimaantuloon. Tämä voidaan tehdä kertomalla esimerkiksi, kuinka monta osapuolta on jo hyväksynyt sopimuksen. Jos kyseessä on EU:n ulkosuhdesopimus, voimaantulojaksossa on myös kerrottava, että EU on jo sitoutunut sopimukseen, tai esitettävä arvio EU:n sitoutumisen ajankohdasta.

Ahvenanmaan maakuntapäivien suostumus on tarpeen sopimuksen voimaansaattamissäädökselle, jos sopimus sisältää määräyksen maakunnan toimivaltaan kuuluvassa asiassa. Tarkemmat ohjeet maakuntapäivien suostumuksen pyytämiseksi sisältyvät Valtiosopimusoppaaseen. Jaksossa on mainittava, miltä osin sopimuksen määräykset kuuluvat maakunnan lainsäädäntövaltaan. Tämä tehdään tavallisesti tekemällä vertailu Ahvenanmaan itsehallintolain Ahvenanmaan lainsäädäntövaltaa koskeviin asianomaisiin lainkohtiin.

Jos sopimus ei sisällä Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, myös tämä todetaan.

Jaksossa tehdään selkoa siitä, miten sopimuksen velvoitteiden toteutumista on tarkoitus seurata kansainvälisesti, EU:n tasolla ja kansallisesti. Lähinnä monenvälinen sopimus sisältää joskus määräyksen määräaikaisraportoinnista tai muusta seurannasta.

Ks. perusrakenteinen hallituksen esitys, pääjakson IV jakso 11.

Valtiosopimusten hyväksymisen ja voimaansaattamisen kannalta on tärkeää, että ne sopimusmääräykset, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, selostetaan ja perustellaan eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan vakiintuneet tulkinnat. Jaksoa kirjoitettaessa on otettava huomioon, miten asiaa perustellaan muualla hallituksen esityksessä. Jos lainsäädännön alaan kuulumisesta on jo hallituksen esityksen artiklakohtaisissa perusteluissa esityksen jaksossa 6 (Sopimuksen määräykset ja niiden suhde Suomen lainsäädäntöön) tehty yksityiskohtaisesti selkoa, on riittävää, että tähän eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevaan jaksoon sisällytetään tiivis yhteenveto lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä. Pelkkä toteamus, että sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, ei ole eduskunnan päätöksentekoa ja sopimuksen soveltamista ajatellen riittävä. Vastaavasti jaksossa selostetaan mahdolliset muut syyt, jotka perustuslain mukaan vaativat eduskunnan hyväksymisen.

EU:n sekasopimusten osalta tulee kiinnittää huomiota myös EU:n ja sen jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon. Koska sekasopimukset sisältävät sekä EU:n että jäsenvaltion toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, on heti tämän jakson alussa, jo ennen arviointia lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä, ensin eroteltava EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat määräykset muista sopimuksen määräyksistä. EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat määräykset eivät kuulu eduskunnan toimivaltaan, eikä niitä siten Suomessa hyväksytä eikä saateta voimaan. Tämän vuoksi tulee esityksessä ainakin pääpiirteissään selostaa, miltä osin sopimus kuuluu jäsenvaltion toimivaltaan. Jos toimivallan jakautumisesta on hallituksen esityksen artiklakohtaisissa perusteluissa esityksen jaksossa 6 (Sopimuksen määräykset ja niiden suhde Suomen lainsäädäntöön) tehty yksityiskohtaisesti selkoa, on riittävää, jos eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevaan jaksoon sisällytetään yhteenveto toimivallanjaosta ja lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä.

Valtiosopimustaustaisten esitysten osalta tämän jakson otsikkona käytetään muotoa ”käsittelyjärjestys”, koska kysymys on valtiosopimusta hyväksyttäessä noudatettavasta päätöksentekojärjestyksestä taikka sekä hyväksymisessä noudatettavasta päätöksentekojärjestyksestä että sopimuksen voimaansaattamista koskevan lain säätämisjärjestyksestä.

Jaksossa tehdään kokoavasti selkoa perustuslain kannalta merkityksellisistä sopimusmääräyksistä tai muista kansainvälisistä velvoitteista ja arvioidaan niiden suhdetta perustuslakiin. Perustuslakivaliokunnan käytäntö tulee ottaa huomioon, ja siitä on tehtävä selkoa ainakin viittauksin kunkin asian kannalta tärkeimpiin valiokunnan lausuntoihin.

Jos sopimuksen tai lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta tai suhteesta ihmisoikeussopimuksiin on epäselvyyttä, jakson loppuun on otettava lausuma esityksen saattamisesta perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi:

Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

Jos taas sopimuksen tai lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta ei ole epäilyksiä, erillinen käsittelyjärjestys -otsikko ei ole tarpeen, vaan perustelut voidaan yhdistää eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevaan jaksoon.

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevan jakson lopuksi esitetään kuitenkin aina arvio sopimuksen hyväksymisen käsittelyjärjestyksestä ja lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä esimerkiksi seuraavasti:

Koska sopimus ei sisällä määräyksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tai 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, sopimus voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaattamislaiksi tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Käsittelyjärjestysjaksoa seuraa valtiosopimuksen hyväksymistä koskeva ponsi, jolla pyydetään eduskunnan hyväksyntää sopimukselle sekä mahdollisille varaumille, selityksille ja ilmoituksille silloin, kun ne kuuluvat eduskunnan toimivaltaan. Jos hallituksen esitys koskee useamman valtiosopimuksen hyväksyntää, jokaiselle näistä on kirjoitettava hyväksymisponsi. Hyväksymisponsi kirjoitetaan esimerkiksi seuraavasti:

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että eduskunta hyväksyisi turvallisuusluokitellun tiedon vastavuoroisesta suojaamisesta Suomen tasavallan hallituksen ja Itävallan liittohallituksen välillä Wienissä 24.11.2017 tehdyn sopimuksen.

Kun kyse on EU-sekasopimuksesta, hyväksyntää pyydetään vain siltä osin kuin sopimuksen määräykset kuuluvat Suomen toimivaltaan.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että eduskunta hyväksyisi Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Kanadan välillä Brysselissä 30.10.2016 tehdyn strategisen kumppanuussopimuksen siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan.

Malleja erilaisista hyväksymisponsista on Valtiosopimusoppaan liitteessä 2.

Hyväksymispontta seuraavat lakiehdotukset, joita edeltää teksti:

Koska sopimus sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus / hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Jos eduskunnan hyväksyttäväksi esitetään valtiosopimus muusta syystä, esimerkiksi sen vuoksi, että sopimuksella sidotaan eduskunnan budjettivaltaa ilman, että sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, hallituksen esitykseen ei sisällytetä lakiehdotusta.

Lakiehdotukset numeroidaan. Ensimmäinen ehdotus on sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamista koskeva laki.

Sopimusteksti on hallituksen esityksen olennainen osa eikä sen liite (ks. PeVL 61/2017 vp, s. 5). Jos eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta käsittelevässä jaksossa on rajattu eduskunnan suostumusta perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö huomioiden siten, että osa sopimustekstistä tai sen liitteistä on jätetty suostumuksen ulkopuolelle, sopimustekstiä ei tältä osin ole välttämätöntä sisällyttää esitykseen (ks. esim. PeVL 18/2002 vp, PeVL 24/2004 vp, PeVL 16/2008 vp).

Valtiosopimuksen teksti sisällytetään hallituksen esitykseen rinnakkaistekstinä, jos suomi ei ole sopimuksen todistusvoimainen kieli. Tällöin suomenkielinen sopimusteksti on sivun vasemmanpuoleisella palstalla ja sopimuksen todistusvoimainen kieli (yleensä englanti) sivun oikeanpuoleisella palstalla. Jos suomi on sopimuksen todistusvoimainen kieli, sopimusteksti taitetaan yleensä vain yksipalstaisena. Vastaavalla tavalla taitetaan ruotsinkielisen hallituksen esityksen sopimusteksti.