Hallituksen esitysten laatimisohjeet

Asian taustaksi riittää, että kerrotaan hyvin lyhyesti, mikä on johtanut esityksen valmisteluun. Keskeistä on todeta, miten hallituksen esitys kytkeytyy hallitusohjelmaan ja hallituksen painopistealueisiin.

Hallitusohjelman tai hallituksen muun politiikkaohjelman ohella valmisteluun on voinut johtaa esimerkiksi eduskunnan lausuma, eduskunnan valiokunnan lausunnossa esitetty kannanotto, valtion talousarvioehdotus, joka edellyttää muutosta lakiin, tuomioistuimen ratkaisu, laillisuusvalvojan havainto taikka sidosryhmän tai täytäntöönpanosta vastaavan viranomaisen aloite. Valmistelu on saattanut käynnistyä myös ministeriön omasta aloitteesta esimerkiksi kerätyn tiedon, tehdyn tutkimuksen tai selvityksen taikka lainsäädännön täytäntöönpanon tai vaikutusten seurannan pohjalta.

Nykytila lainsäädännössä sekä viranomais- ja tuomioistuinkäytännössä kuvataan esityksen jaksossa 2 (Nykytila ja sen arviointi), jossa kerrotaan myös mahdollisesta asiaa koskevasta tutkimustiedosta. Hallituksen esitykseen sisältyville ehdotuksille vaihtoehtoina olleista keinoista kerrotaan esityksen jaksossa 5.1 (Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset).

Jaksossa tulee tehdä selkoa esityksen valmistelusta ja valmistelun eri vaiheissa syntyneestä aineistosta. (Ks. Lainvalmistelun prosessiopas.) Jos asian tausta käy luontevasti ilmi tästä asian valmistelua koskevasta jaksosta, jaksot voidaan yhdistää ”Asian tausta ja valmistelu”.

Jaksossa tulee kertoa, mitkä toimielimet (komiteat, toimikunnat, työryhmät) ovat valmistelleet asiaa missäkin vaiheessa. Niin ikään on kerrottava yleisesti, minkälaisilta tahoilta lausuntoja on pyydetty: onko kuultu esimerkiksi työnantajien tai työntekijöiden järjestöjä, pieniä ja keskisuuria yrityksiä edustavia järjestöjä, viranomaisia, ympäristöjärjestöjä. Yksilöidysti nämä tahot käyvät ilmi Valtioneuvoston hankeikkunaan otetusta lausuntopyynnöstä. On kerrottava myös, minkälaisia muita kuulemisia valmistelun eri vaiheissa on järjestetty. Jos lainsäädännön arviointineuvosto on arvioinut esitysluonnoksen, tämäkin on mainittava. Samoin on mainittava lakisääteiset kuulemiset. (Ks. Säädösvalmistelun kuulemisopas.)

Lausunnoin ja kuulemisin saadun palautteen sisällöstä ja huomioon ottamisesta kerrotaan vasta esityksen jaksossa 6 (Lausuntopalaute).

Jos samassa asiassa on aiemmin annettu hallituksen esitys, joka on peruutettu, rauennut tai hylätty, jaksossa tulee mainita tästä.

Jaksossa tulee olla tiedot:

• aloitetta koskevista asiakirjoista
• asiaa valmistelleiden toimielinten asettamispäätöksistä ja päätöksistä, joilla niiden määräaikaa on pidennetty
• asiaa valmistelleiden toimielinten mietinnöistä ja muistioista
• lausuntopyynnöistä
• lausunnoista, myös arviointineuvoston lausunnosta
• asiaa koskevista lakisääteisistä kuulemisista
• lausuntotiivistelmästä tai -koosteesta
• asiaa koskevista valtiopäiväasiakirjoista
• mahdollisista erillisselvityksistä.

Yllä luetelluista tiedoista useimmat ilmenevät asiakirjoista, jotka hallituksen esityksen valmistelija liittää Valtioneuvoston hankeikkunaan valmistelun aikana. Nämä asiakirjat, kuten muu Hankeikkunaan kirjoitettu tieto, siirtyvät kansalaisten, järjestöjen, median, tutkijoiden ja muiden näkyville valtioneuvosto.fi/hankkeet -sivustolle, kun Hankeikkunassa olevaa ”Tee säädösvalmisteluhankkeesta julkinen” –painiketta klikataan. Suositeltavaa on, että hankkeesta tehdään julkinen viimeistään siinä vaiheessa, kun sen tilaksi vaihdetaan ”Käynnissä”.

Tarkoituksena on, että hallituksen esityksessä hyödynnetään valmistelun aikana täydennettyä Hankeikkunaa. Koska Hankeikkuna ei kuitenkaan ole julkinen palvelu vaan ministeriöiden sisäinen palvelu, jonne ulkopuolisilla ei ole pääsyä, on ennen hallituksen esityksen viemistä valtioneuvoston yleisistunnon käsiteltäväksi huolehdittava siitä, että hallituksen esityksessä on linkki, joka osoittaa valtioneuvoston tai ministeriön julkisella verkkosivulla olevaan hankkeeseen seuraavan esimerkin mukaisesti kirjoitettuna:

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet tunnuksella OM043:00/2018.

Siltä osin kuin hallituksen esityksen valmistelua koskevat tiedot eivät käy ilmi valtioneuvoston tai ministeriön julkiselta verkkosivulta, verkkosivulle osoittavan linkin jälkeen esitykseen on otettava erilliset linkit asianomaisiin asiakirjoihin ne selvästi yksilöiden.

Aineistosta, jota ei ole linkitetty hallituksen esitykseen, on ilmoitettava, mistä se on saatavissa. Valmistelussa käytettyihin lähteisiin viitataan perustelutekstin yhteydessä.

Jaksossa on tiiviisti kuvattava esityksen kannalta merkityksellinen nykytila ja tuotava esiin, mikä vallitsevassa tilanteessa on toimivaa ja mitkä ovat ne ongelmat tai epäkohdat, jotka edellyttävät muutosta vallitsevaan tilaan.

Esityksen tavoitteet kuvataan esityksen jaksossa 3 (Tavoitteet) ja keskeiset ehdotukset esityksen jaksossa 4.1 (Keskeiset ehdotukset).

Nykytilasta tulee selostaa lainsäädäntö samoin kuin viranomais- ja tuomioistuinkäytäntö sekä muu käytäntö. Niin ikään on tehtävä selkoa asiaan liittyvästä tutkimustiedosta ja kerrottava tutkimustiedon lähteet. Jos lähteitä on paljon, tutkimuksista laadittu kooste lähteineen on mahdollista kirjata muistioon, johon hallituksen esityksessä viitataan.

On tehtävä selkoa myös EU-oikeuden ja Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden vaikutuksesta nykytilaan. Tarvittaessa on selostettava EU:n tuomioistuimen sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja muiden kansainvälisten tuomioistuinten käytäntö nykytilan kannalta.

Voimassa olevan lainsäädännön syntytaustaa tai kehitystä ei yleensä ole aihetta selostaa Jos syntytaustan esiin tuominen kuitenkin on esitykseen sisältyvien ehdotusten ymmärtämiseksi tarpeen, esitykseen voidaan aiemmin annettujen esitysten toistamisen asemesta liittää linkkejä niihin. Linkin yhteydessä on ilmoitettava, mihin aiemman esityksen jaksoon viitataan.

Jos keskeisten ehdotusten kattamalta alalta ei ole lainsäädäntöä, asiasta on aiheellista mainita.

Jos esityksessä on asiaryhmittäin erottuvia kokonaisuuksia, ne on suotavaa esittää kukin omana jaksonaan omin väliotsikoin. Näin on erityisesti, jos esitys on verraten laaja. Asiaryhmittäistä jaottelua on käytetty esimerkiksi oikeusprosessien keventämistä koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 200/2017 vp), jossa erilaiset oikeusprosessien keventämisen keinot on nykytilan arvioinnissa, ehdotuksissa ja esityksen vaikutuksissa selostettu omin väliotsikoin.

Jaksossa on kerrottava esityksen pääasialliset yhteiskunnalliset tavoitteet ja muut tavoitteet lyhyesti. Tavoitteet on esitettävä niin konkreettisina, että lain merkitys tavoitteiden toteuttajana on ymmärrettävä.

Ehdotetut keinot tavoitteeseen pääsemiseksi selostetaan esityksen jaksossa 4.1 (Keskeiset ehdotukset).

Jaksossa tulee selostaa pääpiirteittäin, mitä esityksessä ehdotetaan tavoitteiden toteuttamiseksi ja miksi ehdotus on perusteltu keino tavoitteiden saavuttamiseksi.

Esityksen arvioidut vaikutukset esitetään vasta esityksen jaksossa 4.2 (Esityksen pääasialliset vaikutukset) ja vaihtoehtoiset keinot tavoitteiden toteuttamiseksi esityksen jaksossa 5 (Muut toteuttamisvaihtoehdot).

Keskeisiä ehdotuksia kuvattaessa on pidettävä mielessä, että säännöskohtaiset perustelut kirjoitetaan erikseen. Tämän vuoksi keskeisiä ehdotuksia selostettaessa on säilytettävä tietty yleisyyden taso. Yksityiskohdat kerrotaan vasta säännöskohtaisissa perusteluissa.

Sanotusta poiketen säännöskohtaiset perustelut kirjoitetaan tähän jaksoon, jos esitys on asiasisällöltään suppea. Jos esityksessä vaikkapa ehdotetaan vain, että tekstiin tehdään samasanainen muutos moneen lainkohtaan, riittää, että muutoksesta kerrotaan keskeisissä ehdotuksissa ja yksilöidään lait ja lainkohdat, joihin muutos ehdotetaan tehtäväksi.

Jos ehdotukset kohdistuvat erillisiksi jaoteltavissa oleviin asiakokonaisuuksiin, ne on suotavaa myös perustella ja väliotsikoida asiakokonaisuuksittain. Näin on erityinen aihe menetellä, jos esitys on laaja.

Esityksen vaikutukset arvioidaan säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista annettujen ohjeiden mukaisesti (ks. Säädösehdotusten vaikutusten arviointi). Säädösehdotusten vaikutusarvioinnin oppaassa kuvataan vaikutuslajeittain, mitä erilaisilla vaikutuksilla käytännössä tarkoitetaan, miten erilaisia vaikutuksia voidaan arvioida sekä millaisia menetelmiä ja tietolähteitä vaikutusten arvioimiseksi on hyödynnettävissä.

Hallituksen esitykseen kirjoitetaan tiivis katsaus esityksessä ehdotetun lainsäädännön pääasiallisista vaikutuksista. Näitä ovat ehdotetun sääntelyn soveltamisesta johtuvat olennaiset seuraukset. Sitä, että esityksellä ei arvioida olevan tietynlaisia vaikutuksia, ei yleensä mainita. Poikkeuksena ovat taloudelliset vaikutukset: jos esityksellä ei arvioida olevan taloudellisia vaikutuksia, siitä on erikseen mainittava. Sama koskee muitakin keskeisiä vaikutuslajeja, esimerkiksi vaikutuksia sukupuolten väliseen yhdenvertaisuuteen, jos esitys on sellainen, että asianomaiset vaikutukset on arvioitu, mutta arvioinnin tuloksena niitä ei ilmeisesti ole.

Useilla yhteiskunnallisilla vaikutuksilla on yhteys perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Myös arviot näistä vaikutuksista on selostettava tässä jaksossa arvioina konkreettisista vaikutuksista perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen esimerkiksi kansalaisten asemassa, olosuhteissa ja toimintamahdollisuuksissa.

Katsauksessa voidaan väliotsikoina käyttää esimerkiksi vaikutusten arvioinnin oppaassa mainittuja vaikutuslajeja. Perus- ja ihmisoikeuksiin kohdistuviksi arvioidut vaikutukset voidaan yhteiskunnallisissa vaikutuksissa nimetä omaksi alajaksokseen ”Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin”.

Katsausta voidaan havainnollistaa taulukoin ja graafisin esityksin.

Jos vaikutusten arvioinnista on laadittu erillinen selvitys, riittää, että esitykseen kirjoitetaan tiivistelmä arvioiduista vaikutuksista. Tällöin esityksessä on viitattava Valtioneuvoston hankeikkunaan linkitettyyn selvitykseen, joka on luettavissa valtioneuvoston tai ministeriön julkisen verkkosivun kautta.

Katsauksessa tulee kertoa arvioinnin keskeiset tulokset sekä se, miten vaikutukset on arvioitu, mitä tietolähteitä on käytetty sekä minkälaisia epävarmuuksia arviointiin liittyy.

Erityislainsäädännössä saatetaan velvoittaa erityistyyppiseen vaikutusten arviointiin. Esimerkiksi ammatteja koskevan sääntelyn hyväksymistä edeltävästä suhteellisuusarvioinnista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (376/2020) on säännökset oikeasuhtaisuuden arvioimisesta ja selvityksen liittämisestä säädöksiin ”- – ennen kuin säädetään uusia tai muutetaan voimassa olevia säänneltyjen ammattien harjoittamisen aloittamista, niiden harjoittamista tai jotakin niiden harjoittamisen muotoa rajoittavia lakeja, asetuksia tai viranomaisen määräyksiä – -”. Tällainen velvoite täytetään liittämällä selvitys hallituksen esityksen perusteluihin.

Jos esitys liittyy valtion talousarvioesitykseen, esityksen taloudellisia vaikutuksia selostettaessa on kerrottava, miten lakiehdotus liittyy talousarvioesitykseen 1. Ehdotuksen liittymisestä talousarvioesitykseen on otettava nimenomainen maininta myös esityksen riippuvuutta muista esityksistä koskevaan jaksoon.

Vaikka perus- ja ihmisoikeuksiin kohdistuviksi arvioidut vaikutukset on selostettava tässä esityksen pääasiallisia vaikutuksia koskevassa jaksossa, esityksen suhteesta perustuslakiin kirjoitetaan ja arvio esityksen käsittelyjärjestyksestä esitetään vasta jaksossa 12 (Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys).

Siitä, miten lain toimivuutta on lain voimaantulon jälkeen määrä seurata, kerrotaan toimeenpanoa ja seurantaa koskevassa jaksossa (jakso 10).

Ehdotetut keinot tavoitteiden saavuttamiseksi on kuvattu esityksen jaksossa 4.1 (Keskeiset ehdotukset). Nyt käsillä olevassa jaksossa kuvataan ne tavoitteiden toteuttamisen pääasialliset vaihtoehdot, jotka ovat olleet harkittavina asian valmisteluun ryhdyttäessä tai asian valmistelun aikana, ja vertaillaan niiden arvioituja vaikutuksia. Huomiota on kiinnitettävä siihen, että lausunnoissa ja muissa kuulemisissa esitettyjä keinoja kuvataan.

Vaihtoehtoja kuvattaessa on tärkeää perustella ratkaisuvaihtoehtojen arvioitujen vaikutusten pohjalta, miksi esityksen tavoitteita ei katsota saavutettavan tässä kuvatuin vaihtoehtoisin keinoin yhtä hyvin kuin ehdotukseksi valitulla vaihtoehdolla. Vaihtoehtovertailuun otetaan tarpeen mukaan myös se vaihtoehto, että mitään ei tehtäisi.

Esitykseen on tarvittaessa otettava lyhyt kuvaus siitä, mitä muissa maissa, kuten Pohjoismaissa ja EU:n jäsenmaissa, mahdollisesti on tehty samankaltaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Katsaukseen on yleensä aihetta ottaa vain maita, jotka ovat oikeusjärjestykseltään ja -kulttuuriltaan sen verran samanlaisia kuin Suomi, että niissä käytetyt keinot ylipäänsä voisivat tulla Suomessa harkittaviksi. Jos esitykseen sisältyvän ehdotuksen alkuperä kuitenkin on muunlaisessa maassa, tämäkin maa on esitettävä kuvauksessa.

Jos katsauksen merkitys käsiteltävänä olevan asian kannalta on vähäinen, se voi olla yleispiirteinen ja johtopäätöksiin keskittyvä. Samoin voidaan katsaus esittää yleispiirteisenä, jos asiaa on jo käsitelty aiemmin julkaistussa valmisteluasiakirjassa, kuten komitean tai työryhmän mietinnössä. Tällöin jaksossa on yksilöitävä mietintö ja varmistettava, että siihen on linkki Valtioneuvoston hankeikkunassa tai muuten asian valmistelua koskevassa jaksossa.

Jakson tavoitteena on antaa lukijalle selkeä käsitys siitä, miten uudistukseen on suhtauduttu valmistelun aikana ja millä tavoin kuulemiset, myös lainsäädännön arviointineuvoston lausunto, ovat vaikuttaneet esityksen sisältöön. (Ks. Säädösvalmistelun kuulemisopas.)

Jaksossa selostetaan lausuntojen päälinjat ja kuulemisissa esiin tuodut merkitykselliset näkökannat. On tuotava esiin niin esitystä tukevat kuin siitä poikkeavat kannat. Lisäksi on perusteltava, miten varteenotettavat näkökannat on otettu huomioon tai miksi ne on jätetty huomiotta. Tämä parantaa edellytyksiä monipuoliselle keskustelulle asiasta eduskunnassa ja julkisuudessa.

Linkki Valtioneuvoston hankeikkunaan otettuihin, valtioneuvoston tai ministeriön julkisen verkkosivun kautta esille tuleviin  lausuntotiivistelmään tai -koosteeseen ja asiassa mahdollisesti annettuun lainsäädännön arviointineuvoston lausuntoon, on jaksossa 1.2 (Asian valmistelu).

Jos lainsäädännön arviointineuvosto on antanut esitysluonnoksesta lausunnon, arviointineuvoston lausunnon pääkohdat ja se, miten lausunto on otettu esityksen jatkovalmistelussa huomioon, on esitettävä lausuntopalautteen yhteydessä omana alajaksonaan ”Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto”.

Säännöskohtaisissa perusteluissa ei saa tyytyä pelkästään toistamaan ehdotettua lakitekstiä, vaan niissä on annettava säännösten ehdotetusta sisällöstä lisää tietoa sekä eduskunnalle että lain soveltajalle. Nämä perustelut ovat merkittävimpiä lain tulkintaa ja soveltamista ohjaavia oikeuslähteitä. Tämän vuoksi on selkeästi selostettava lakiehdotukseen sisältyvien yksittäisten säännösten merkitys, muun muassa se, minkälaista muutosta vallitsevaan oikeustilaan ne merkitsevät. Selostusta on havainnollistettava esimerkein tilanteista, joihin säännöstä sovellettaisiin. Käytännön soveltamistilanteiden selostamisessa hyötyä voi olla myös lausunnoissa ilmi tuoduista seikoista.

Jos säännökseen ehdotettu muutos on lähinnä tekninen tai kielellinen, se on mainittava säännöskohtaisissa perusteluissa. Säännöskohtaiset perustelut tulee laatia jokaisesta esitykseen sisältyvästä lakiehdotuksesta erikseen.

Jakson 4.1 ohjeissa kerrotaan, minkälaisissa tapauksissa riittää, että säännöskohtaiset perustelut esitetään mainitussa jaksossa keskeisten ehdotusten yhteydessä.

Perustelut tulee esittää lakiehdotuksen lakiteknistä jaottelua noudattaen, yleensä pykäläjärjestyksessä. Keskenään asiayhteydessä olevat pykälät on toisinaan kuitenkin tarkoituksenmukaista perustella toistensa yhteydessä. Asiayhteyden mukainen ryhmittely on paikallaan esimerkiksi silloin, kun ryhmittelyllä vältetään perusteluiden toistamista. Pykäläjärjestyksestä voi olla aihetta poiketa ja perustella yhtenä kokonaisuutena esimerkiksi pykälät, joihin ehdotetaan vain samanlaisia tai samankaltaisia lakiteknisiä, kielellisiä tai muita muodollisia muutoksia. Poikettaessa pykäläjärjestyksen mukaisesta esitystavasta on kuitenkin muistettava soveltajan tarve löytää säännösten perustelut vaivatta.

Säännöskohtaiset perustelut voidaan väliotsikoida asiaryhmittäin, ja näin on hyväkin menetellä, jos on tarpeen kirjoittaa useammalle pykälälle yhteisiä johdannonomaisia perusteluja.

Perusteluissa on selvitettävä sellaiset lakitekstissä käytetyt käsitteet ja sanonnat, jotka eivät ole tunnettuja yleiskielessä tai joiden merkitys poikkeaa siitä, mikä se yleiskielessä on.

Jos ehdotetun säännöksen sisältö muusta ehdotuksesta poiketen perustuu tai on muuten kiinteässä yhteydessä Suomea sitovaan kansainväliseen velvoitteeseen tai EU-oikeuteen, tästä on tehtävä selkoa.

Lainkohdasta, jossa on asetuksenantovaltuus, riittää yleensä, että todetaan sen sisältävän valtioneuvostolle tai ministeriölle osoitetun asetuksenantovaltuuden taikka muulle viranomaiselle osoitetun valtuuden määräysten antamiseen.

Perustelut lakia alemman asteiselle sääntelylle ja ehdotetulle säädöstasolle kirjoitetaan esityksen jaksoon 8 (Lakia alemman asteinen sääntely).

Voimaantulosäännöksen sisältävästä lainkohdasta riittää samoin, että mainitaan lainkohdan sisältävän voimaantulosäännöksen ja mahdollisesti siirtymäsäännöksiä.

Perustelut voimaantuloajankohdalle sekä tarvittavalle siirtymäjaksolle ja sitä koskeville säännöksille kirjoitetaan esityksen jaksoon 9 (Voimaantulo).

Jaksossa on kerrottava, miltä osin sääntelykokonaisuutta ehdotetaan täydennettäväksi lakia alemman asteisin säännöksin. On mainittava lainkohdat, joissa valtuudet alemman asteiseen norminantoon ovat, ja kuvattava ehdotetun lainsäädännön nojalla annettaviksi suunniteltujen asetusten pääasiallinen sisältö. Perustelut voidaan ryhmitellä sen mukaan, mistä säännökset annettaisiin valtioneuvoston, mistä ministeriön ja mistä mahdollisesti tasavallan presidentin asetuksella sekä mistä annettaisiin määräykset muun viranomaisen oikeussäännöin. Ehdotetut säädöstasot on perusteltava. (Ks. Lainkirjoittajan opas, jakso 13.)

Jaksossa on niin ikään kerrottava, mikä lakia alemman asteinen sääntely ehdotetaan kumottavaksi. Erityisesti ehdotettaessa asetuksenantovaltuuksia kumottaviksi tai muutettaviksi on muistettava tehdä selkoa siitä, mikä sääntely lain säännöksen kumoutuessa tai muuttuessa kumoutuu ja ilmoitettava nämä tiedot säädöskokoelman julkaisijalle (virallistyot@edita.fi).

Esityksen liitteeksi on asianmukaista ottaa luonnokset asetuksiksi.

Esityksen tässä jaksossa tulee tehdä selkoa lain suunnitellusta voimaantuloajankohdasta. Jaksossa on selvitettävä myös voimaantuloajankohdan määräytymiseen vaikuttavat tekijät. Näitä voivat olla esimerkiksi esityksen liittyminen muuhun valmisteilla olevaan lainsäädäntöön tai tarve varata aikaa lainsäädännön täytäntöönpanotoimiin, kuten tietojärjestelmien valmistumiseen, tiedottamiseen ja koulutukseen.

Voimaantuloajankohta on pyrittävä ilmoittamaan päivämääränä:

Ehdotetaan, että laki tulee / lait tulevat voimaan 1.1.2019.

Voimaantuloajankohtaa ei aina ole mahdollista ilmoittaa näin tarkasti. Eduskuntatyön suunnittelemista varten on kuitenkin tarpeen, että lain tavoiteltu voimaantuloajankohta ilmoitetaan ainakin vuoden ja vuodenajan tarkkuudella:

Ehdotetaan, että laki tulee / lait tulevat voimaan keväällä 2020.

Jos on tarpeen jättää jokin tietty tavanomaista pitempi aika lain vahvistamisen ja sen voimaantulon välille, siitäkin on mainittava, esimerkiksi:

Ehdotetaan, että laki tulee / lait tulevat voimaan syksyllä 2021. Lain täytäntöönpanon vaatimien toimien vuoksi laki voi kuitenkin tulla voimaan aikaisintaan seitsemän kuukauden kuluttua sen hyväksymisestä ja vahvistamisesta.

Jos jokin esitys on saatettava voimaan kiireellisesti, syyt tähän on selvitettävä perusteluissa. Esityksen kiireelliselle käsittelylle on oltava painavat perustelut. Esityksessä on kerrottava myös, mitä haitallisia seurauksia lain suunnitellun voimaantulon mahdollisesta viivästymisestä voi olla.

Sellaisia lain voimaantuloajankohdan kannalta epämääräisiä ilmaisuja kuin ”esitys on tarkoitus saattaa voimaan heti, kun eduskunta on sen hyväksynyt” tulee välttää. Yleensä niiden asemesta voidaan esittää jokin käsitys aiheellisesta voimaantuloajankohdasta. Lain suunniteltu voimaantuloajankohta on aina mainittava myös esityksen pääasiallista sisältöä koskevassa osassa.

Jos esityksessä ehdotetun lain voimaantulon jälkeistä toimeenpanoa varten on suunniteltu erityisiä toimia, joista eduskunnan on aiheellista olla tietoinen, niistä tulee tehdä selkoa tässä jaksossa. Tällaisia voivat olla esimerkiksi toimet, joilla huolehditaan lain toimeenpanoon liittyvien vastuiden toteutumisesta taikka yhtenäisistä tulkinnoista ja käytännöistä.

Jaksossa on tehtävä selkoa myös siitä, miten lain toimivuutta aiotaan seurata. Jos toimivuuden seuraamiseksi on jo valmisteluvaiheessa suunniteltu tutkimuksia tai selvityksiä, niistä mainitaan.

Eduskunnalle on annettava täsmälliset tiedot niistä mahdollisista muista hallituksen esityksistä, jotka sen on otettava huomioon nyt puheena olevaa esitystä käsitellessään. Tämä on tarpeen, jotta eduskunta voi päättää asioiden käsittelemisen järjestyksestä.

Jaksossa on mainittava jo annetut ja valmisteilla olevat esitykset, joista esillä olevan esityksen eduskuntakäsittely tai esitykseen sisältyvien lakien voimaantulo voi riippua. Jos jo eduskunnan käsiteltävänä oleviin tai esillä olevan esityksen kanssa samanaikaisesti annettaviin hallituksen esityksiin sisältyy ehdotuksia samojen lainkohtien muuttamisesta kuin esillä olevassa esityksessä, lainkohdat on yksilöitävä. Jos esitysten keskinäinen riippuvuus voi johtaa jonkin lain voimaantulon siirtymiseen suunniteltua myöhemmäksi, myös tästä on tehtävä selkoa.

Jos laadittavana on täydentävä hallituksen esitys, tämä jakso otsikoidaan Täydentävän esityksen suhde täydennettävään esitykseen ja tarvittaessa kirjoitetaan lisäksi jakso Esitysten suhde muihin esityksiin. Ks. oppaan pääjakso VIII.

Tämä jakso on kirjoitettava, jos esitykseen sisältyy lakiehdotus, joka liittyy valtion talousarvioesitykseen tai lisätalousarvioesitykseen, ja on sen vuoksi tarkoitettu käsiteltäväksi, ennen kuin eduskunta hyväksyy talousarvion tai lisätalousarvion. Lakiehdotus liittyy talousarvioesitykseen tai lisätalousarvioesitykseen, jos sillä on yhteys talousarviolla tai lisätalousarviolla tehtävään valtiontaloutta koskevaan päätökseen eli se vaikuttaa talousarvioesityksessä tai lisätalousarvioesityksessä olevan määrärahamomentin päätösosaan. Päätösosaan kuuluvat momentin numerotunnus ja nimike, momentille myönnetty rahamäärä sekä selvitysosan edellä olevat momentin vakiosisällön mukaista käyttötarkoitusta rajoittavat tai täydentävät perustelut. Menojen laadun mukainen vakiosisältö ilmenee momentin numerotunnuksesta. 2

Maininta yhteydestä talousarvioesitykseen tai lisätalousarvioesitykseen kirjoitetaan jaksoon esimerkiksi seuraavasti:

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2020 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2021 toiseksi lisätalousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lisäksi tulee selostaa, miten lakiehdotus liittyy talousarvioesitykseen, toisin sanoen on kerrottava, millä tavoin lakiehdotus vaikuttaa esimerkiksi menoihin, tuloihin tai määrärahan käyttötarkoitukseen.

Lakiehdotukset on valmisteltava perustuslain mukaisiksi. Niiden tulee täyttää myös Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja muista Suomea sitovista kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista sekä EU:n perusoikeusvelvoitteista johtuvat vaatimukset ja niitä laadittaessa on otettava huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö. (Ks. Lainkirjoittajan opas, jaksot 3–13, Lainlaatijan EU-opas, jaksot 1.5 ja 2.)

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Tämän vuoksi jakso esityksen suhteesta perustuslakiin on kirjoitettava, jos lakiehdotus sisältää yhden tai useamman säännöksen, jonka perustuslainmukaisuutta tai suhdetta ihmisoikeusvelvoitteeseen on tarpeen arvioida. Jos jakson tarpeellisuudesta on epävarmuutta, on aihetta pikemminkin kirjoittaa jakso kuin jättää se kirjoittamatta.

Jakso suhteesta perustuslakiin on laadittava, vaikka lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta olisi esitetty arvioita muualla esityksessä. Tällöin säätämisjärjestysperusteluissa on asianmukaista viitata näihin muihin perustuslain kannalta merkityksellisiin jaksoihin.

Esityksen arvioidut vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksien sekä kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden toteutumiseen käsitellään esityksen jaksossa 4.2 (Esityksen pääasialliset vaikutukset). Säätämisjärjestystä koskevilla perusteluilla ei voida korvata niitä.

Kuvattaessa esityksen suhdetta perustuslakiin on mainittava, mistä perustuslain pykälästä tai mistä perusoikeudesta on kysymys. On tuotava selkeästi esiin ja yksilöitävä ne ehdotukseen sisältyvät säännökset, jotka perustuslain tai oikeuskäytännön valossa vaikuttavat tulkinnanvaraisilta tai periaatteellisesti merkityksellisiltä. Jos käsillä on oikeudellinen kysymys, jota perustuslakivaliokunta ei ole aikaisemmin arvioinut, myös tämä on tuotava esiin. On kerrottava, millä perusteilla säännösten katsotaan olevan sopusoinnussa perustuslain kanssa. Samalla on selostettava asian kannalta keskeinen perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö ja tarvittaessa myös Suomen ylinten tuomioistuinten oikeuskäytäntö. Lausunnot ja ratkaisut on yksilöitävä. Riittävää ei ole, että pelkästään todetaan säännösehdotusten täyttävän perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännöstä ilmenevät vaatimukset.

Jos esitystä on aiheellista arvioida myös ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta, on lisäksi tehtävä selkoa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja muiden ihmisoikeussopimusten noudattamista valvovien toimielinten sekä tarvittaessa EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.

Esityksen suhde perustuslakiin ja kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin sekä tarve perustuslakivaliokunnan käsittelyyn on arvioitava valmistelusta vastaavassa ministeriössä. Oikeuskansleri valvoo säädösehdotusten laillisuusvalvonnassa hallituksen esityksiä kokonaisuudessaan ja kiinnittää erityistä huomiota siihen, että esityksen suhde perustuslakiin ja kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin arvioidaan asianmukaisesti. Oikeuskansleri valvoo myös sitä, että perustuslakivaliokunnan lausunnon pyytämistä esitetään silloin, kun lausunnon pyytäminen on oikeudellisesti perusteltua. Suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevan jakson lopuksi on aina esitettävä arvio lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä.

Jakso voidaan päättää esimerkiksi seuraavaan tapaan:

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Jos lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta tai suhteesta ihmisoikeussopimuksiin on epäselvyyttä, jaksoon on otettava säätämisjärjestysarvion jälkeen omaksi kappaleekseen nimenomainen lausuma, jonka mukaan on suotavaa, että esitys saatetaan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.

Lausumaa ei kirjoiteta, ellei esityksen arviointi perustuslakivaliokunnassa ole aidosti tarpeen tulkintaongelman takia. Jos hallitus katsoo, että lakiehdotus on tarpeen saattaa perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi, jakso päätetään esimerkiksi seuraavasti:

Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

Hallituksen esityksen perustelut päätetään ponteen, joka kirjoitetaan seuraavasti:

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus / hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Jos lakiehdotuksia on kaksi tai useampia, ne numeroidaan.

Luonnokset ehdotettujen lakien nojalla annettaviksi asetuksiksi on asianmukaista ottaa esityksen liitteeksi.

Jaksossa kerrotaan, että esityksen valmisteluun on johtanut täytäntöönpanoa edellyttävä EU-säädös (direktiivi) tai täydentävää sääntelyä edellyttävä EU-säädös (asetus).

Jaksossa voidaan lyhyesti kuvata EU-säädöksen antamiseen johtaneet syyt, jos se on tarpeen esitykseen sisältyvien ehdotusten ymmärtämiseksi. Asian valmistelua koskevassa esityksen jaksossa 1.2 (Valmistelu) on linkit keskeisimpiin EU-säädöksen valmistelun asiakirjoihin, joista yleensä riittävällä tavalla käyvät ilmi syyt säädöksen antamiseen.

Jos täytäntöönpanosääntelyn tai täydentävän sääntelyn lisäksi ehdotetaan yksinomaan kansallisiin syihin perustuvaa sääntelyä, tämä ja syyt siihen on tuotava esille oppaan pääjaksossa IV kerrotulla tavalla.

Jakso on mahdollista jakaa alaotsikoihin esimerkiksi alla esitetyin tavoin.

Jaksossa on tiiviisti kuvattava EU-säädöksen valmistelu EU:n tasolla sekä otettava esitykseen linkit EU:n toimielinten keskeisiin valmisteluasiakirjoihin. Tällaisia asiakirjoja ovat erityisesti komission ehdotus EU-säädökseksi, vaikutusarvioinnit ja yhteenvedot sidosryhmäkuulemisista. Tässä voidaan tuoda esiin myös asiakirjat, jotka liittyvät EU:n säädösehdotusta edeltäneisiin vaiheisiin, kuten komission asiassa mahdollisesti järjestämään julkiseen kuulemiseen.

Lisäksi jaksossa on usein suotavaa kuvata Suomen keskeisiä neuvottelutavoitteita ja EU:n säädösehdotuksen käsittelyä Suomessa. Esitykseen on otettava linkit keskeisiin valmisteluun liittyviin kansallisiin asiakirjoihin. Näitä asiakirjoja ovat erityisesti U-kirjelmä ja mahdollinen E-kirje sekä jatkokirjeet, eduskunnan valiokuntien lausunnot ja yhteenvedot sidosryhmäkuulemisista. Esitykseen voidaan ottaa linkit myös EU:n säädösehdotuksen antamista edeltäneisiin kansallisiin asiakirjoihin, kuten Suomen vastaukseen komission järjestämässä julkisessa kuulemisessa.

Jaksossa on tehtävä selkoa EU-säädöksen täytäntöönpanoa tai EU-säädöstä täydentävää sääntelyä koskevan hallituksen esityksen valmistelusta ja valmistelun eri vaiheissa syntyneistä asiakirjoista samalla tavalla kuin perusrakenteisessa hallituksen esityksessä.

Lisäksi valmisteluun kuuluvana kuvataan tiiviisti mahdollista täytäntöönpanovaiheen yhteistyötä komission ja toisten jäsenvaltioiden kanssa.

Jaksossa esitetään EU-säädöksen (direktiivi tai asetus) tavoitteet ja keskeinen sisältö tarvittaessa asiaryhmittäin ja sisältöä kuvaavin väliotsikoin. Tavoitteista ilmenevät yleensä myös säädöksen vaikutukset.

EU-säädöksen sisällöstä tehdään jaksossa selkoa sen verran kuin esityksessä ehdotettavan sääntelyn kannalta on tarkoituksenmukaista.

Erityisesti on kerrottava, jättääkö EU-säädös kansallista liikkumavaraa täytäntöönpanossa. Liikkumavara voi ilmetä eri tavoin. Direktiivi saattaa esimerkiksi edellyttää jossakin asiassa lainsäädännön täysharmonisointia ja jossakin toisessa asiassa vähimmäisharmonisointia. Jälkimmäisessä tapauksessa se jättää jäsenvaltioille liikkumavaraa täytäntöönpanossa. Liikkumavara voi ilmetä myös siten, että jäsenvaltiolle on jätetty mahdollisuus valita jokin tietyistä EU-säädöksessä säädetyistä vaihtoehdoista tai mahdollisuus poiketa tietyistä EU-säädöksen säännöksistä. Jos EU-säädös jättää liikkumavaraa, liikkumavaran ala on kuvattava säännöskohtaisesti ja erityistä huomiota kiinnitettävä perus- ja ihmisoikeuksien kannalta merkitykselliseen sääntelyyn. (Ks. esimerkiksi PeVL 1/ 2018 vp, s. 3, PeVL 2/2018 vp, s. 4–5, PeVL 29/2018 vp, s. 3 ja PeVL 48/2018 vp, s. 6–7.)

Jaksossa on lyhyesti kuvattava myös EU-säädökseen mahdollisesti sisältyvät valtuutussäännökset, jotka koskevat komissiolle siirrettyä säädösvaltaa ja täytäntöönpanovaltaa eli valtuutuksia antaa delegoituja säädöksiä ja täytäntöönpanosäädöksiä.

Jaksossa on tiiviisti kuvattava esityksen kannalta merkityksellinen kansallinen nykytila eli lainsäädäntö ja käytäntö ja tehtävä selkoa siitä, miltä osin EU-säädös edellyttää muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. On tehtävä selkoa myös siitä, minkälaisia rajoituksia perustuslaki perusoikeussäännöksineen, muu lainsäädäntö ja Suomen oikeusjärjestys asettavat EU-säädöksen täytäntöönpanolle tai täydentämiselle.

Lisäksi on selvitettävä, mitkä EU-säädöksen säännökset eivät edellytä lainsäädännön muuttamista, ja kerrottava, miksi näin katsotaan. Kyse voi olla esimerkiksi tilanteesta, jossa vain osa direktiivin artikloista edellyttää uutta kansallista sääntelyä, kun katsotaan, että muilta osin voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö jo täyttää direktiivin vaatimukset. Tällöin on artiklakohtaisesti selostettava, miten voimassa oleva lainsäädäntö täyttää nämä vaatimukset. Tämä pätee myös sellaiseen asetukseen, joka edellyttää täydentävien säännösten antamista.

Jaksossa on esitettävä myös mahdolliset yksinomaan kansallisista syistä johtuvat tarpeet muuttaa lainsäädäntöä.

Jaksossa on tiiviisti selostettava, miltä osin säännösehdotukset johtuvat täytäntöönpanoa tai täydentämistä edellyttävän EU-säädöksen säännöksistä ja miltä osin sääntelyä mahdollisesti ehdotetaan yksinomaan kansallisten syiden vuoksi.

Siitä, miten EU-säädöksen säännökset ehdotetaan pantaviksi täytäntöön, on tehtävä selkoa. Keskeistä on kertoa, miltä osin esitys perustuu sellaiseen EU-sääntelyyn, joka ei jätä kansallista liikkumavaraa täytäntöönpanossa. Samoin on kerrottava, miten EU-säädöksen mahdollisesti sisältämä liikkumavara ehdotetaan käytettäväksi, ja perusteltava ehdotus. Erityisesti jos esitetään EU-säädöksen vähimmäistason ylittävää sääntelyä, tämä mainitaan ja esitetään perustelut sääntelylle. Jos liikkumavaraa ei ehdoteta käytettävän, myös tämä tulee kertoa.

Perusrakenteista hallituksen esitystä koskevien ohjeiden mukaisesti hallituksen esitykseen kirjoitetaan tiivis katsaus ehdotetun lainsäädännön pääasiallisista vaikutuksista.

Arvioiduista vaikutuksista on tuotava esille, mitkä niistä johtuvat säännöksistä, joita ehdotetaan EU-säädöksen täytäntöönpanemiseksi tai EU-säädökseen liittyvän täydentävän sääntelyn antamiseksi, ja mitkä mahdollisesti säännöksistä, joita ehdotetaan yksinomaan kansallisten syiden vuoksi.

Esityksen vaikutuksia esille tuotaessa on, erityisesti siltä osin kuin EU-säädös jättää kansallista liikkumavaraa, tehtävä selkoa myös siitä, miten liikkumavaran käytön arvioidaan vaikuttavan perus- ja ihmisoikeuksiin. Jos esitetään esimerkiksi EU-säädöksen vähimmäistason ylittävää kansallista sääntelyä, sääntelyn vaikutusten selvittäminen on keskeistä.

EU-säädöksen vaikutuksista julkaistuihin arvioihin on linkki asian valmistelua koskevassa esityksen jaksossa 1.2. Jos hallituksen esitys laaditaan jäsenvaltioita suoraan velvoittavan EU-säädöksen, kuten asetuksen, täydentämiseksi, joissakin tapauksissa voi olla aihetta, jos se on ehdotettavan täydentämislainsäädännön vaikutusten kuvaamiseksi ja ymmärtämiseksi tarpeen, esittää tiiviisti myös se, miten suoraan velvoittavan asetuksen ja täydentävän lainsäädännön yhdessä arvioidaan vaikuttavan.

Jaksossa kerrotaan muista pääasiallisista toteuttamisvaihtoehdoista, jotka ovat olleet esillä, ja niiden arvioiduista vaikutuksista erityisesti siltä osin kuin EU-säädös jättää kansallista liikkumavaraa täytäntöönpanossa.

Jaksossa selvitetään tarvittaessa ja mahdollisuuksien mukaan sitä, miten muut jäsenvaltiot – erityisesti muut Pohjoismaat – suunnittelevat toteuttavansa tai ovat toteuttaneet EU-säädökseen liittyviä täytäntöönpanotoimia. Selvitys on aiheellinen erityisesti EU-säädöksen niiden säännösten osalta, jotka jättävät liikkumavaraa täytäntöönpanossa.

Se, miten esitysluonnoksesta annetut lausunnot ovat vaikuttaneet esityksen lopulliseen sisältöön, on tärkeää tuoda esille erityisesti silloin, jos täytäntöönpanotoimia edellyttävä EU-säädös sisältää liikkumavaraa ja lausunnoissa on esitetty liikkumavaran käyttöä koskevia näkemyksiä.

Asiasisällöltään suppeassa esityksessä säännöskohtaiset perustelut voidaan esittää keskeisiä ehdotuksia koskevassa esityksen jaksossa 4.1.

Jaksossa selostetaan ehdotetun lain säännösten ja EU-säädöksen säännösten vastaavuus.

Direktiivin täytäntöönpanoa koskevan hallituksen esityksen liitteeksi suositellaan otettavaksi taulukko, jossa havainnollistetaan, miten direktiivi ehdotetaan pantavaksi täytäntöön.

Jos osa direktiivin säännöksistä jätetään täytäntöönpantavaksi lakia alemman asteisin säännöksin, perusteluissa selostetaan, miltä osin näin on tarkoitus menetellä. Tämä pätee myös toteutettaessa asetuksen edellyttämää täydentävää sääntelyä.

Ks. perusrakenteinen hallituksen esitys, pääjakson IV jakso 9.

Tilanteen mukaan tässä jaksossa kerrotaan myös mahdollisista toimeenpanoa ja seurantaa koskevista toimista EU:n tasolla. EU-säädökseen saattaa sisältyä esimerkiksi niin sanottu uudelleentarkastelulauseke, jonka mukaan komissio tarkastelee tietyn ajan kuluttua EU-säädöksen toimivuutta. Lisäksi EU-säädöksessä saatetaan edellyttää, että jäsenvaltiot toimittavat komissiolle tietoa lainsäädännön toimivuudesta.

Ks. perusrakenteinen hallituksen esitys, pääjakson IV jakso 11.

Ks. perusrakenteinen hallituksen esitys, pääjakson IV jakso 12.

Direktiivin täytäntöönpanoa koskevan hallituksen esityksen ponsi kirjoitetaan seuraavan esimerkin mukaisesti:

Koska – – direktiivissä on säännöksiä, jotka ehdotetaan pantaviksi täytäntöön lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus / hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Asetuksen täydentämistä koskevan hallituksen esityksen ponsi puolestaan kirjoitetaan seuraavan esimerkin mukaisesti:

Koska – – asetuksessa on säännöksiä, joita ehdotetaan täydennettäviksi lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus / hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Jos samassa hallituksen esityksessä ehdotetaan pantavaksi täytäntöön niin monta direktiiviä tai täydennettäväksi niin monta asetusta, että niiden nimien luetteleminen ponnessa tekisi ponnesta kömpelön, ponsi voidaan kirjoittaa esimerkiksi seuraavasti:

Koska – – koskevissa direktiiveissä (ja asetuksissa) on säännöksiä, jotka ehdotetaan pantaviksi täytäntöön lailla (ja joita ehdotetaan täydennettäviksi lailla), annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus / hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Jaksossa kerrotaan lyhyesti syistä, jotka ovat johtaneet valtiosopimuksen valmisteluun kansainvälisellä tasolla, EU:ssa tai kahdenvälisesti. Kyse voi olla esimerkiksi puutteista kansainvälisessä normistossa tai EU:n normistossa tai asiasta, joka on tarpeen järjestää sopimuksin valtioiden välillä. Taustalla voi olla myös EU:n tuomioistuimen taikka Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tai muun kansainvälisen tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Valtiosopimuksen valmisteluvaiheet kuvataan tiiviisti. Jaksosta on käytävä ilmi, miten ja missä sopimusta on valmisteltu kansainvälisellä tasolla. Keskeisimmät neuvottelujen ongelmakohdat ja mahdolliset ratkaisut niihin on hyvä tuoda esiin.

Jos sopimusta on valmisteltu EU:n toimielimissä tai jos EU on muuten osallistunut sopimuksen neuvotteluihin, kerrotaan myös valmistelusta EU:ssa. Jos sopimuksen täytäntöönpanoon liittyy EU:n lainsäädäntöä, tuodaan se tässä jaksossa esiin.

Kansallisen valmistelun osalta on kerrottava vaiheista, jotka edeltävät sopimuksen hyväksymistä. Tämä tarkoittaa toisaalta tietoja neuvotteluja varten asetetusta neuvotteluvaltuuskunnasta ja tämän toiminnasta sekä sopimuksen allekirjoitusvaltuuksista. Jaksossa on hyvä tuoda lyhyesti esiin ne asiat, joita Suomi on neuvotteluissa pitänyt esillä. Jos neuvottelukantoja tai -ohjeita on valmisteltu erillisessä työryhmässä tai vastaavassa elimessä tai ministerivaliokunnassa, myös tämä mainitaan. On huolehdittava, että linkit EU:n ulkosuhdesopimuksia koskeviin eduskuntakirjelmiin ovat Valtioneuvoston hankeikkunassa ja nähtävissä valtioneuvoston tai ministeriön julkisella verkkosivulla.

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 58 §:ssä on säännökset maakunnan osallistumisesta valtiosopimuksia koskeviin neuvotteluihin ja tiedottamisesta maakunnan hallitukselle sen toimivaltaan kuuluvista tai maakunnalle muuten erityisen tärkeitä asioita koskevista neuvotteluista. Jos Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle on tiedotettu sopimusneuvotteluista tai Ahvenanmaan maakunta on osallistunut neuvotteluihin esimerkiksi valtuuskunnan jäsenenä tai muuten, tästä mainitaan.

Jos sopimuksen voimaansaattamiseksi on tarpeen antaa asiasisältöistä lainsäädäntöä, tässä jaksossa tehdään selkoa myös tämän lainsäädännön valmistelusta. Jos kyse on kuitenkin laajemmasta lainsäädäntöhankkeesta, valmistelu on muuten sopimuksen valmistelusta erillistä tai se on muusta syystä tarpeen, lainsäädännön valmistelua koskeva jakso voidaan kirjoittaa omana jaksonaan tämän jakson jälkeen. Tällöin jakso 1 otsikoidaan ”Sopimuksen tausta ja valmistelu” ja kansallisen lainsäädännön valmistelua koskeva jakso ”Kansallisen lainsäädännön valmistelu”.

Kansallisen lainsäädännön valmistelua koskevaa jaksoa kirjoitettaessa noudatetaan perusrakenteisen esityksen laatimista koskevissa oppaan pääjakson IV jaksossa 1.2 olevia ohjeita.

Jaksossa tehdään lyhyesti selkoa sopimuksen tavoitteista. Jaksossa selvitetään myös pääpiirteittäin ne sopimuksen keskeiset määräykset, joilla tavoitteita halutaan saavuttaa. Sopimuksen määräyksiä ja niiden suhdetta Suomen lainsäädäntöön selostetaan jaksossa 6 (Sopimuksen määräykset ja niiden suhde Suomen lainsäädäntöön).

Jaksossa kerrotaan valtiosopimuksen tai kansainvälisen velvoitteen valittu voimaansaattamistapa ja sen perusteet. Jos asiasisältöistä lainsäädäntöä ei ole tarpeen muuttaa, jakso kirjoitetaan vain toteamalla, että sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ehdotetaan saatettavaksi voimaan blankettilailla esimerkiksi seuraavasti:

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi sopimuksen/pöytäkirjan. Esitys sisältää myös ehdotuksen niin sanotuksi blankettilaiksi, jolla saatetaan voimaan sopimuksen/pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset.

Jos sopimuksen soveltaminen edellyttää joitakin yksittäisiä asiasisältöisiä säännöksiä voimaanpanosäännösten lisäksi, voimaansaattamistapana voidaan käyttää sekamuotoista säädöstä. Tällöin tässä jaksossa perustellaan tarve sekamuotoisen säädöksen käyttämiseen.

Jos sopimuksen saattaminen voimaan edellyttää myös yksittäisiä säännöksiä laajemman asiasisältöisen lainsäädännön antamista, se mainitaan tässä, mutta lakiehdotusten säännöskohtaiset perustelut kirjoitetaan esityksen jaksoon 7 (Lakiehdotuksen säännöskohtaiset perustelut) noudattaen tämän oppaan pääjakson IV jaksossa 7 annettuja ohjeita.

Jos sopimusta tai joitakin sen määräyksiä ehdotetaan sovellettavaksi väliaikaisesti Suomen osalta, jaksoon otetaan maininta tästä. Samoin mainitaan, jos sopimukseen ehdotetaan tehtäväksi varauma tai annettavaksi selitys tai ilmoitus.

Jaksossa kuvataan sopimuksen voimaansaattamisesta aiheutuvat pääasialliset vaikutukset. Jos sopimuksen voimaansaattamiseksi ehdotetaan annettavaksi asiasisältöisiä lakeja, joilla arvioidaan olevan sopimuksesta erillisiä vaikutuksia, myös näiden lakien arvioiduista vaikutuksista on tehtävä selkoa.

Ks. perusrakenteinen hallituksen esitys, pääjakson IV jakso 6.

Jakson kirjoittamisessa noudatetaan perusrakenteisen esityksen säännöskohtaisten perustelujen kirjoitusohjeita. Jaksossa selostetaan valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräykset tiiviisti. Sopimuksen sisältö selostetaan luvuittain tai muulla tavoin ryhmiteltynä. Jaksossa on tehtävä selkoa sopimusmääräysten suhteesta Suomen lainsäädäntöön. Samoin on selvitettävä, mitä muutoksia sopimuksen voimaantulo mahdollisesti edellyttää Suomen lainsäädäntöön tai mitä muita lainsäädäntötoimia sopimuksen voimaansaattamisen lisäksi edellytetään.

Jos kyseessä on EU:n sekasopimus, määräysten sisältöä selostettaessa selvitetään myös EU:n toimivaltaa määräysten alalla. Tämä tehdään tyypillisesti selostamalla, mitä lainsäädäntöä EU on antanut määräysten kattamalla alalla, sen määrittelemiseksi, kuuluuko määräys kokonaan tai osittain EU:n yksinomaiseen toimivaltaan. EU:n sekasopimusten osalta on keskeistä keskittyä kuvaamaan niitä määräyksiä, jotka edelleen kuuluvat Suomen toimivaltaan. Näiden määräysten osalta tulee selvittää määräysten suhde Suomen lainsäädäntöön esimerkiksi kertomalla, miten asia on säännelty kansallisessa lainsäädännössä.

Kuten perusrakenteista hallituksen esitystä koskevissa ohjeissa sanotaan, asiasisällöltään suppeassa esityksessä säännöskohtaiset perustelut voidaan esittää keskeisissä ehdotuksissa, mikä merkitsee, että jos valtiosopimus tai muu kansainvälinen velvoite ehdotetaan saatettavaksi voimaan blankettilailla, säännöskohtaisia perusteluja ei kirjoiteta erikseen vaan blankettilaista kerrotaan esityksen jaksossa 3 (Keskeiset ehdotukset).

Jos lakiehdotukseen sisältyy asiasisältöisiä säännöksiä tai esitykseen liittyy muitakin lakiehdotuksia kuin ehdotus blankettilaiksi, ehdotettujen säännösten perustelut laaditaan noudattaen perusrakenteisen esityksen säännöskohtaisista perusteluista annettuja ohjeita. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että asiasisältöisen voimaansaattamisen sisällöstä ja laajuudesta riippuu, onko kirjoitettava säännöskohtaiset perustelut vai riittävätkö perustelut keskeisissä ehdotuksissa. Esimerkiksi pelkästään toimivaltaista viranomaista koskevan säännöksen sisältävä asiasisältöinen voimaansaattaminen ei yleensä edellytä erillistä säännöskohtaisten perustelujen jaksoa.

Jakso on tarpeen vain, jos valtiosopimusta tai kansainvälistä velvoitetta voimaansaatettaessa on tarpeen antaa sopimuksen voimaansaattamista ja lain voimaantuloa koskevan blankettiasetuksen lisäksi jotakin täydentävää lakia alemman asteista sääntelyä. Tällöin jakso kirjoitetaan perusrakenteisen esityksen laatimista koskevan pääjakson IV jakson 8 ohjeiden mukaisesti.

Esityksestä tulee käydä ilmi, milloin valtiosopimus tulee kansainvälisesti voimaan tai milloin se mahdollisesti on jo tullut voimaan.

Jos sopimus ei ole vielä tullut kansainvälisesti voimaan, jaksossa on selostettava ne edellytykset, joiden täyttyessä sopimus tulee voimaan. Koska valtiosopimuksen kansainvälisen voimaantulon tarkkaa ajankohtaa ei aina tiedetä, voimaansaattamislain voimaantuloajankohta ilmaistaan esimerkiksi seuraavasti:

Ehdotetaan, että esitykseen sisältyvä laki tulee voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti sopimuksen kanssa.

Tapauksissa, joissa sopimus jo on kansainvälisesti voimassa, tulee selostaa sopimuksen arvioitu voimaantuloajankohta Suomen osalta. Tällöin perusteluissa voidaan voimaantuloajankohta ilmaista esimerkiksi seuraavasti:

Ehdotetaan, että esitykseen sisältyvä laki tulee voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin sopimus tulee Suomen osalta voimaan.

Jos sopimusta sovelletaan tai on tarkoitus soveltaa väliaikaisesti, myös tästä mainitaan voimaantulojaksossa. Väliaikaisen soveltamisen osalta kerrotaan, mitä määräyksiä sovelletaan tai ehdotetaan sovellettaviksi väliaikaisesti ja mistä hetkestä alkaen väliaikainen soveltaminen alkaisi.

Voimaantulojaksossa on hyvä tehdä myös selkoa muiden osapuolten sitoutumistilanteesta, koska tällä on merkitystä sopimuksen voimaantuloon. Tämä voidaan tehdä kertomalla esimerkiksi, kuinka monta osapuolta on jo hyväksynyt sopimuksen. Jos kyseessä on EU:n ulkosuhdesopimus, voimaantulojaksossa on myös kerrottava, että EU on jo sitoutunut sopimukseen, tai esitettävä arvio EU:n sitoutumisen ajankohdasta.

Ahvenanmaan maakuntapäivien suostumus on tarpeen sopimuksen voimaansaattamissäädökselle, jos sopimus sisältää määräyksen maakunnan toimivaltaan kuuluvassa asiassa. Tarkemmat ohjeet maakuntapäivien suostumuksen pyytämiseksi sisältyvät Valtiosopimusoppaaseen. Jaksossa on mainittava, miltä osin sopimuksen määräykset kuuluvat maakunnan lainsäädäntövaltaan. Tämä tehdään tavallisesti tekemällä vertailu Ahvenanmaan itsehallintolain Ahvenanmaan lainsäädäntövaltaa koskeviin asianomaisiin lainkohtiin.

Jos sopimus ei sisällä Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, myös tämä todetaan.

Jaksossa tehdään selkoa siitä, miten sopimuksen velvoitteiden toteutumista on tarkoitus seurata kansainvälisesti, EU:n tasolla ja kansallisesti. Lähinnä monenvälinen sopimus sisältää joskus määräyksen määräaikaisraportoinnista tai muusta seurannasta.

Ks. perusrakenteinen hallituksen esitys, pääjakson IV jakso 11.

Valtiosopimusten hyväksymisen ja voimaansaattamisen kannalta on tärkeää, että ne sopimusmääräykset, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, selostetaan ja perustellaan eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan vakiintuneet tulkinnat. Jaksoa kirjoitettaessa on otettava huomioon, miten asiaa perustellaan muualla hallituksen esityksessä. Jos lainsäädännön alaan kuulumisesta on jo hallituksen esityksen artiklakohtaisissa perusteluissa esityksen jaksossa 6 (Sopimuksen määräykset ja niiden suhde Suomen lainsäädäntöön) tehty yksityiskohtaisesti selkoa, on riittävää, että tähän eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevaan jaksoon sisällytetään tiivis yhteenveto lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä. Pelkkä toteamus, että sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, ei ole eduskunnan päätöksentekoa ja sopimuksen soveltamista ajatellen riittävä. Vastaavasti jaksossa selostetaan mahdolliset muut syyt, jotka perustuslain mukaan vaativat eduskunnan hyväksymisen.

EU:n sekasopimusten osalta tulee kiinnittää huomiota myös EU:n ja sen jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon. Koska sekasopimukset sisältävät sekä EU:n että jäsenvaltion toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, on heti tämän jakson alussa, jo ennen arviointia lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä, ensin eroteltava EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat määräykset muista sopimuksen määräyksistä. EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat määräykset eivät kuulu eduskunnan toimivaltaan, eikä niitä siten Suomessa hyväksytä eikä saateta voimaan. Tämän vuoksi tulee esityksessä ainakin pääpiirteissään selostaa, miltä osin sopimus kuuluu jäsenvaltion toimivaltaan. Jos toimivallan jakautumisesta on hallituksen esityksen artiklakohtaisissa perusteluissa esityksen jaksossa 6 (Sopimuksen määräykset ja niiden suhde Suomen lainsäädäntöön) tehty yksityiskohtaisesti selkoa, on riittävää, jos eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevaan jaksoon sisällytetään yhteenveto toimivallanjaosta ja lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä.

Valtiosopimustaustaisten esitysten osalta tämän jakson otsikkona käytetään muotoa ”käsittelyjärjestys”, koska kysymys on valtiosopimusta hyväksyttäessä noudatettavasta päätöksentekojärjestyksestä taikka sekä hyväksymisessä noudatettavasta päätöksentekojärjestyksestä että sopimuksen voimaansaattamista koskevan lain säätämisjärjestyksestä.

Jaksossa tehdään kokoavasti selkoa perustuslain kannalta merkityksellisistä sopimusmääräyksistä tai muista kansainvälisistä velvoitteista ja arvioidaan niiden suhdetta perustuslakiin. Perustuslakivaliokunnan käytäntö tulee ottaa huomioon, ja siitä on tehtävä selkoa ainakin viittauksin kunkin asian kannalta tärkeimpiin valiokunnan lausuntoihin.

Jos sopimuksen tai lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta tai suhteesta ihmisoikeussopimuksiin on epäselvyyttä, jakson loppuun on otettava lausuma esityksen saattamisesta perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi:

Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

Jos taas sopimuksen tai lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta ei ole epäilyksiä, erillinen käsittelyjärjestys -otsikko ei ole tarpeen, vaan perustelut voidaan yhdistää eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevaan jaksoon.

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevan jakson lopuksi esitetään kuitenkin aina arvio sopimuksen hyväksymisen käsittelyjärjestyksestä ja lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä esimerkiksi seuraavasti:

Koska sopimus ei sisällä määräyksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tai 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, sopimus voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaattamislaiksi tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Käsittelyjärjestysjaksoa seuraa valtiosopimuksen hyväksymistä koskeva ponsi, jolla pyydetään eduskunnan hyväksyntää sopimukselle sekä mahdollisille varaumille, selityksille ja ilmoituksille silloin, kun ne kuuluvat eduskunnan toimivaltaan. Jos hallituksen esitys koskee useamman valtiosopimuksen hyväksyntää, jokaiselle näistä on kirjoitettava hyväksymisponsi. Hyväksymisponsi kirjoitetaan esimerkiksi seuraavasti:

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että eduskunta hyväksyisi turvallisuusluokitellun tiedon vastavuoroisesta suojaamisesta Suomen tasavallan hallituksen ja Itävallan liittohallituksen välillä Wienissä 24.11.2017 tehdyn sopimuksen.

Kun kyse on EU-sekasopimuksesta, hyväksyntää pyydetään vain siltä osin kuin sopimuksen määräykset kuuluvat Suomen toimivaltaan.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että eduskunta hyväksyisi Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Kanadan välillä Brysselissä 30.10.2016 tehdyn strategisen kumppanuussopimuksen siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan.

Malleja erilaisista hyväksymisponsista on Valtiosopimusoppaan liitteessä 2.

Hyväksymispontta seuraavat lakiehdotukset, joita edeltää teksti:

Koska sopimus sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus / hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Jos eduskunnan hyväksyttäväksi esitetään valtiosopimus muusta syystä, esimerkiksi sen vuoksi, että sopimuksella sidotaan eduskunnan budjettivaltaa ilman, että sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, hallituksen esitykseen ei sisällytetä lakiehdotusta.

Lakiehdotukset numeroidaan. Ensimmäinen ehdotus on sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamista koskeva laki.

Sopimusteksti on hallituksen esityksen olennainen osa eikä sen liite (ks. PeVL 61/2017 vp, s. 5). Jos eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta käsittelevässä jaksossa on rajattu eduskunnan suostumusta perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö huomioiden siten, että osa sopimustekstistä tai sen liitteistä on jätetty suostumuksen ulkopuolelle, sopimustekstiä ei tältä osin ole välttämätöntä sisällyttää esitykseen (ks. esim. PeVL 18/2002 vp, PeVL 24/2004 vp, PeVL 16/2008 vp).

Valtiosopimuksen teksti sisällytetään hallituksen esitykseen rinnakkaistekstinä, jos suomi ei ole sopimuksen todistusvoimainen kieli. Tällöin suomenkielinen sopimusteksti on sivun vasemmanpuoleisella palstalla ja sopimuksen todistusvoimainen kieli (yleensä englanti) sivun oikeanpuoleisella palstalla. Jos suomi on sopimuksen todistusvoimainen kieli, sopimusteksti taitetaan yleensä vain yksipalstaisena. Vastaavalla tavalla taitetaan ruotsinkielisen hallituksen esityksen sopimusteksti.